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五中全會(huì)主謀“十二五” 加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變成主基調(diào)

2010年06月21日 11:00　來(lái)源：《瞭望》新聞周刊　

　　近日，《瞭望》新聞周刊從權(quán)威人士處了解到，即將在今年三季度召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，將集中聽(tīng)取、討論和審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的建議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十二五”規(guī)劃)，而“十二五”規(guī)劃的主基調(diào)是“加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變”。

　　“‘十二五’規(guī)劃將為我國(guó)全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型奠定體制基礎(chǔ)�！睓�(quán)威人士透露說(shuō)，五中全會(huì)將從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾和問(wèn)題入手，通過(guò)“十二五”規(guī)劃，在健全市場(chǎng)配置資源機(jī)制、加快調(diào)整國(guó)民收入分配格局、破除城鄉(xiāng)二元體制、創(chuàng)新公共服務(wù)體制等方面，提出重大改革任務(wù)。

　　在其看來(lái)，“十二五”將是我國(guó)建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵期和攻堅(jiān)期，一些影響全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革任務(wù)，將集中在這五年完成，“現(xiàn)在距離2020年將建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只剩下十年時(shí)間，我們要把全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革任務(wù)，集中在前五年里打攻堅(jiān)戰(zhàn)，‘十三五’的五年，作為體制機(jī)制修補(bǔ)和完善期�！�

　　“經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，‘十二五’期間的改革，要取得突破存在非常大的困難�！敝袊�(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)石小敏接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)認(rèn)為，“十二五”的改革任務(wù)之所以重，就在于“當(dāng)前改革已經(jīng)成為社會(huì)和政治的需要。而背后的權(quán)力和利益的調(diào)整是推進(jìn)改革最大的阻礙�！彼淖畲髶�(dān)憂(yōu)就是改革動(dòng)力不足。

　　因此，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林告訴《瞭望》新聞周刊，應(yīng)大力推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的“十二五”改革，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公平與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，“相比較而言，‘十一五’政府轉(zhuǎn)型尚未取得重要進(jìn)展。在‘十一五’規(guī)劃中，行政管理體制改革是改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵和重點(diǎn)，行政體制改革有所進(jìn)展，但尚未有實(shí)質(zhì)性突破；地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式有所強(qiáng)化�！倍@些都需要在“十二五”的經(jīng)濟(jì)體制改革中率先突圍。

　　“十二五”體改重任

　　《瞭望》新聞周刊了解到，“十二五”將從圍繞若干重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)攻堅(jiān)。

　　首先，進(jìn)一步健全市場(chǎng)配置資源機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和活力。目前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，要素市場(chǎng)發(fā)育遲滯，土地、資金等重要生產(chǎn)要素市場(chǎng)化程度還比較低；資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制還沒(méi)有理順；國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)整尚未到位，壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢，有些還未破題；政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能還比較薄弱，等等。

　　權(quán)威人士指出，當(dāng)前投資和消費(fèi)增長(zhǎng)較快，很大程度上是政策作用的結(jié)果，行政手段的局限性和短期性逐步顯現(xiàn)出來(lái)。擴(kuò)大內(nèi)需，最終要靠市場(chǎng)和社會(huì)力量，“在‘十二五’乃至今后更長(zhǎng)時(shí)期的改革中，要繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用�！�

　　其次，加快調(diào)整國(guó)民收入分配格局，理順收入分配關(guān)系。近年來(lái)，政府、企業(yè)和居民三者之間分配關(guān)系呈現(xiàn)較為明顯的失衡狀況，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的收入差距都有擴(kuò)大的趨勢(shì)。收入分配問(wèn)題已經(jīng)到了必須下大力氣解決的時(shí)候。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，各方面承受能力較強(qiáng)，應(yīng)該有條件、有能力在“十二五”時(shí)期逐步解決這個(gè)問(wèn)題。

　　權(quán)威人士分析，要在堅(jiān)持基本分配制度的前提下，切實(shí)保護(hù)公民合法收入和私有財(cái)產(chǎn)，同時(shí)盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同行業(yè)之間的收入差距過(guò)大趨勢(shì)，逐步形成中等收入占多數(shù)的“橄欖型”分配格局。因此，將會(huì)加大稅收在二次分配中的調(diào)節(jié)作用。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，我國(guó)人均GDP已經(jīng)接近3700美元，居民收入水平和社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)很快，存量很大。但是，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅還不健全、不完善，對(duì)調(diào)節(jié)高收入和財(cái)產(chǎn)收入的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。權(quán)威人士認(rèn)為，這是目前我國(guó)二次收入分配中的“短板”，是“十二五”收入分配制度改革亟待解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

　　由此，從現(xiàn)在開(kāi)始到“十二五”時(shí)期，要加快完善個(gè)人所得稅，建立健全財(cái)產(chǎn)稅制度，有效調(diào)節(jié)不同社會(huì)群體之間的收入分配差距，切實(shí)發(fā)揮好稅收在二次分配中的作用。此外，要進(jìn)一步完善資源稅費(fèi)制度，解決資源占有者和使用者獲得超額利益的問(wèn)題。

　　其三，破除城鄉(xiāng)“二元”體制，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。權(quán)威人士介紹，“十二五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化率將突破50%，人民群眾的生活方式和經(jīng)濟(jì)社會(huì)機(jī)構(gòu)隨之會(huì)發(fā)生一系列深刻變化，“破除城鄉(xiāng)分治的“二元”體制，推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展，是‘十二五’時(shí)期亟待解決的重大體制問(wèn)題�！逼渲�，有兩個(gè)方面需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

　　進(jìn)城農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高很快，但是在現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口中，約有1.5億農(nóng)民工及其家屬。他們雖然常住城鎮(zhèn)，但是工作和生活并不穩(wěn)定，在公共服務(wù)方面還沒(méi)有完全享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)很重要的任務(wù)，就是把符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝�，這樣可以實(shí)質(zhì)上提高人口城鎮(zhèn)化水平。特別是上世紀(jì)80年代后出生的農(nóng)村人口已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們?nèi)谌氤鞘械囊庠父鼮槠惹小?/p>

　　土地問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)化將持續(xù)以每年1個(gè)百分點(diǎn)以上的速度快速推進(jìn)，一部分農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，將會(huì)產(chǎn)生巨大的土地級(jí)差地租，“這些財(cái)富由誰(shuí)來(lái)分配？按照什么機(jī)制來(lái)分配？如何從制度安排上既能保護(hù)農(nóng)民利益，又能促進(jìn)土地資源節(jié)約利用？對(duì)這些問(wèn)題，要在‘十二五’規(guī)劃中給出一個(gè)明確答案。”

　　其四，創(chuàng)新多元參與、平等競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)體制。當(dāng)前，公共產(chǎn)品供給不足，公共服務(wù)資源配置不合理，與社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后有關(guān)，也與社會(huì)領(lǐng)域改革滯后有關(guān)。權(quán)威人士指出，原因在于“政府責(zé)任不到位和包攬過(guò)多并存，該管的沒(méi)有管到位，該放的沒(méi)有真正放下去，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織和民間資本的作用不夠，活力不足�！�

　　“在公共服務(wù)中如何劃分政府與市場(chǎng)的界限？政府是公共服務(wù)的采購(gòu)人還是直接提供者？這是深化社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域改革必須明確的原則性問(wèn)題�！睓�(quán)威人士認(rèn)為，社會(huì)需求是多層次和多樣性的，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)都應(yīng)該區(qū)分“基本”和“非基本”。政府保障的是“基本”。“非基本”部分能夠由社會(huì)和市場(chǎng)提供的，要切實(shí)交給社會(huì)和市場(chǎng)，政府履行好監(jiān)管責(zé)任。

　　“即使是由政府提供的基本公共服務(wù)，也要講究方式和效率�！惫嫘允聵I(yè)不等同于政府包辦，“公益性主要指政府的投入和保障責(zé)任，但不代表必須由政府直接舉辦和提供。要逐步做到凡是適合面向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的基本公共服務(wù)，都應(yīng)采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。”

　　政府轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”

　　“第一次改革主線(xiàn)是體制轉(zhuǎn)軌，目標(biāo)是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和提高經(jīng)濟(jì)總量。第二次改革主線(xiàn)是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，目標(biāo)是形成公平與可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制和實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)�！边t福林告訴本刊記者，以發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線(xiàn)的第二次改革，對(duì)后30年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有決定性影響，“這其中的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型�！�

　　他分析指出，“政府轉(zhuǎn)型決定‘十二五’改革全局�！北热�，解決資源環(huán)境約束的矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配體制中的基本責(zé)任；解決基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，關(guān)鍵在于確立政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；解決公共治理建設(shè)滯后的矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革。

　　“從現(xiàn)實(shí)情況看，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體；以投資-出口為主導(dǎo)；以批租土地為特點(diǎn)；以重化工業(yè)為載體；以資源環(huán)境為代價(jià)的政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式非改不可�！彼J(rèn)為“十二五”期間的體制改革，政府轉(zhuǎn)型應(yīng)該是“總抓手”、“牛鼻子”，“政府轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)深刻的改革，這涉及政府自身利益的形成，特殊利益集團(tuán)的掣肘，中央地方的博弈等多個(gè)方面�！�

　　比如，具體到收入分配體制改革方面，收入分配差距擴(kuò)大與政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相關(guān)�，F(xiàn)階段，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要大量的財(cái)政資源，使公共財(cái)政體制難以建立；政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傾向于長(zhǎng)期壓低勞動(dòng)力報(bào)酬，使勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期低于GDP增長(zhǎng)速度；政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)偏好“做大蛋糕”，使“分好蛋糕”的矛盾逐步突出。

　　因此，遲福林具體建議，以緩解收入差距為目標(biāo)，“十二五”初期要盡快啟動(dòng)財(cái)政稅收體制改革；控制政府財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，大幅調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；以資源紅利的社會(huì)共享為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源的合理配置；推進(jìn)壟斷行業(yè)的收入分配制度改革；構(gòu)建財(cái)產(chǎn)性收入的體制基礎(chǔ)，逐步緩解并縮小居民過(guò)大的財(cái)產(chǎn)性收入差距；建立實(shí)施工資談判制度和工資定期增長(zhǎng)制度。

　　同時(shí)，應(yīng)確立政府在“十二五”收入分配改革的約束性指標(biāo)，“例如，實(shí)施國(guó)民收入倍增計(jì)劃。考慮通貨膨脹因素，使城鄉(xiāng)人均收入在“十二五”翻一番，年均增長(zhǎng)在15%左右；居民收入在國(guó)民收入中的占比從約60%提高到65%左右；勞動(dòng)報(bào)酬占GDP比重從2007年的39.7%提高到50%左右；城鄉(xiāng)收入差距從2008年的3.31:1控制到3:1以?xún)?nèi)；中等收入群體占比達(dá)到30%左右�！�

　　具體在行政體制改革方面，遲福林建議，需要建立規(guī)范的中央與地方公共職責(zé)分工體制，包括建立中央與地方公共服務(wù)分工體制，進(jìn)一步明確中央和地方各級(jí)政府的職責(zé)范圍，使其法定化、可問(wèn)責(zé)；探索建立各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力平衡的體制，按照政府間財(cái)政能力均等化的要求，實(shí)現(xiàn)由層級(jí)財(cái)政向轄區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)型。以完善政府間轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，建立轄區(qū)財(cái)政能力均等化機(jī)制。強(qiáng)化省、市兩級(jí)財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任，保證縣級(jí)財(cái)力；推動(dòng)行政體制與財(cái)政體制的聯(lián)動(dòng)改革。

　　在推進(jìn)行政區(qū)域體制改革中，應(yīng)推進(jìn)財(cái)政上的“省直管縣”向行政上的“省直管縣”過(guò)渡；將發(fā)展?jié)摿Ψ浅４蟮拇蟪鞘性鲈O(shè)為直轄市，將部分發(fā)展條件比較好的城市增設(shè)為副省級(jí)城市。鼓勵(lì)部分有條件的縣改市或改區(qū)。繼續(xù)推進(jìn)大部門(mén)體制改革，探索實(shí)行在大部門(mén)體制內(nèi)部分離決策部門(mén)的執(zhí)行職責(zé)。合理劃分中央與地方的執(zhí)行權(quán)，建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，成立獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)�！∥�/記者王健君王仁貴