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“找不到工作、沒有住的地方,他們就會(huì)走。那種認(rèn)為戶籍放開、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn),因?yàn)楝F(xiàn)在該來的都來了,只是法律上不承認(rèn)而已!”多名受訪專家指出,戶籍改革不能再停滯不前了,但單純放開戶籍意義不大,逐步剝離附加在戶口上的勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房待遇、生活福利以及社會(huì)保障權(quán)益等功能,降低戶籍“含金量”,比放開戶籍登記更重要。
一個(gè)城市戶籍上到底捆綁了多少利益?河南籍來京農(nóng)民工劉永全給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者算了一筆“戶籍賬”,按他的算法,一個(gè)北京戶籍上綁定的顯性經(jīng)濟(jì)利益竟超過百萬元!盡管我國(guó)的戶籍制度多年來基本沒有改變,但在改革開放30年間,城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動(dòng),已經(jīng)對(duì)戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn),戶籍制度管制城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的功能明顯弱化。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇,卻如一道道“隱性戶籍墻”,將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外,延緩了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)。
戶籍利益幾乎涵蓋所有公民權(quán)益
河南籍來京農(nóng)民工劉永全的這筆“戶籍賬”是這樣算的:如果我的孩子在北京上學(xué),按目前農(nóng)民工子弟學(xué)校小學(xué)600元/學(xué)期、中學(xué)1000元/學(xué)期計(jì)算,僅9年義務(wù)教育階段我就能節(jié)約13200元;如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫(yī)療保險(xiǎn),每年交100元就可以獲得最高17萬元的大病醫(yī)療保障;如果我暫時(shí)找不到工作,我們?nèi)宜目趯@得北京市每月300多元的低保金,按近10年來每年我失業(yè)2個(gè)月計(jì)算,我將獲得政府12000多元的補(bǔ)助;最為優(yōu)惠的是,如果我申請(qǐng)到一套90平方米的經(jīng)濟(jì)適用房,按北京五環(huán)路內(nèi)房屋均價(jià)接近2萬元/平方米,賣了房我至少能獲得80萬元,那對(duì)我是一個(gè)天文數(shù)字!
而事實(shí)上,一些因?yàn)樯鐣?huì)制度造成的隱性利益,劉永全還沒有看到。2009年,河南與北京的“一本”高考分?jǐn)?shù)錄取線文科相差20分,理科相差60分,而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標(biāo)有數(shù)百個(gè),在全國(guó)除上海外其他省市的招生指標(biāo)不過數(shù)十人。今年2月,天津市投入40萬元購(gòu)房即可獲得藍(lán)印戶口的政策宣布后,焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)在網(wǎng)民中做過一個(gè)訪問。當(dāng)問及“您辦理藍(lán)印戶口的主要目的是為了什么?”82%的網(wǎng)友選擇了“子女上學(xué)”。
在長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)間里,戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實(shí)際利益上的不平等,兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
三農(nóng)問題專家、中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍說,非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。在改革開放前,城市人口靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼享受到從出生到死亡的各種保障制度,城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人就業(yè)和生活需花費(fèi)3-4萬元,而占人口80%的農(nóng)民一直與這種制度無緣。改革開放后,仍然持續(xù)的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步強(qiáng)化了“城市戶口”附著的利益,從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù),“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不公平
戶籍專家、北京理工大學(xué)教授胡星斗說,1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及配套制度,區(qū) 分 了 “ 農(nóng) 業(yè) 戶 口 ” 與 “ 城 市 戶口”,為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排,內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)制度,在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從此在我國(guó)根深蒂固。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)查中了解到,當(dāng)前人口的宏觀調(diào)控和管理仍以戶籍人口為準(zhǔn),導(dǎo)致一定程度的管理“失效”,上海等部分大城市的戶籍人口出現(xiàn)了零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng),但是城市人口的實(shí)際規(guī)模卻在膨脹,這說明戶籍制度不足以反映當(dāng)前城市人口實(shí)際情況,顯性的戶籍“壁壘”已不再構(gòu)成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移阻力。
隨著我國(guó)市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn),越來越多的農(nóng)民有了進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心統(tǒng)計(jì),全國(guó)已有1.4億流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工。胡星斗認(rèn)為,城市對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會(huì)制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了我國(guó)城市化進(jìn)程中的最大不公,改革開放至今,城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小,反而進(jìn)一步擴(kuò)大,最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行改革。
在我國(guó)部分特大城市和沿海地區(qū),流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民工居留時(shí)間趨長(zhǎng),在當(dāng)?shù)芈鋺舻囊庠该黠@增強(qiáng)。浙江省嘉興市有180萬流動(dòng)人口,調(diào)查顯示37.9%的人希望落戶。
華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認(rèn)為,突破依附在戶籍上的就業(yè)體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶籍墻”很難,它不但阻礙了農(nóng)民工向上流動(dòng)與公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),而且剝奪了城市化的權(quán)益。
中國(guó)農(nóng)村問題研究中心副主任項(xiàng)繼權(quán)教授說,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要求遷徙自由,而戶籍制度還在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利,企圖用這些權(quán)利將人口綁定在出生地,由此帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、稅費(fèi)、教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、土地、參軍、消費(fèi)、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理,阻礙了社會(huì)的良性運(yùn)行。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果,產(chǎn)生的流動(dòng)成本、公共管理成本和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本極高。
降低戶籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,質(zhì)疑戶籍制度的聲音不絕于耳,從公安部到地方政府,調(diào)研、方案一再出現(xiàn),小范圍改革試點(diǎn)也從未中斷,然而全面改革仍付之闕如。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜,但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。
胡星斗說,不能因?yàn)橐M(jìn)行配套制度改革,就減慢戶籍改革速度。相反,應(yīng)當(dāng)通過戶籍改革,推動(dòng)其他附加制度改革,為地區(qū)間人口有序流動(dòng)提供更科學(xué)、合理和公平的保障。如今,上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開了新一輪戶籍改革,一個(gè)共同點(diǎn)是逐步放寬城市準(zhǔn)入門檻,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度,用居住證取代暫住證,實(shí)現(xiàn)人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革,取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的申請(qǐng)人,準(zhǔn)予其戶口在本地落戶。嘉興市新居民事務(wù)局副局長(zhǎng)張俊說,戶改的實(shí)質(zhì)是調(diào)整城鄉(xiāng)識(shí)別標(biāo)識(shí),使有關(guān)行政制度的執(zhí)行與戶口相分離,倒逼就業(yè)、社保、教育等與戶口相關(guān)制度的配套改革。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議,應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度,逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶問題,特別是允許攜家眷長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時(shí),積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化,使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面,享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
采訪中,北京、上海等城市部分人士擔(dān)心,戶籍放開了,會(huì)有很多人涌進(jìn)大城市,造成資源緊張,地方財(cái)政無力負(fù)擔(dān)。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認(rèn)為,這樣的擔(dān)心沒有道理,目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了,工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方,他們就會(huì)走,那種認(rèn)為戶籍放開、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn),因?yàn)楝F(xiàn)在該來的都來了,只是法律上不承認(rèn)而已!”
至于地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)問題,陸學(xué)藝認(rèn)為可以從兩個(gè)方面解決,一是以進(jìn)入城市的居民是否有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所,是否交稅,來判斷是否能享受到相關(guān)待遇,政府應(yīng)對(duì)公民承諾,只要沒有不良記錄,工作一定年限后就可以享受到相應(yīng)的待遇。二是要全國(guó)一盤棋來考慮社會(huì)保障問題,中央政府應(yīng)明確規(guī)定提高地方財(cái)政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例,同時(shí)應(yīng)對(duì)一些外來人口入籍入戶多的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度,以保證它接納更多的外來人口。
此外,人口管理的手段也應(yīng)進(jìn)行革新。胡星斗說,應(yīng)建立身份證電子管理系統(tǒng),把戶口、檔案電子化,戶籍相關(guān)資料都放到證件管理系統(tǒng)中,包括個(gè)人納稅情況、申領(lǐng)低保的情況,還有信用情況、犯罪記錄等,將傳統(tǒng)的戶籍管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人口行為軌跡的管理。(記者 董振國(guó) 鄧華寧 王振宏 李舒 侯大偉 楊玉華)
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