中新社海口11月24日電 題：全球海洋治理路在何方？

　　作者 吳士存 中國(guó)—東南亞南海研究中心理事會(huì)主席、華陽(yáng)海洋研究中心理事長(zhǎng)

　　全球海洋治理自20世紀(jì)40年代末50年代初隨全球化進(jìn)程而興起、發(fā)展，是國(guó)際海洋秩序向注重合作、規(guī)范和統(tǒng)一路徑轉(zhuǎn)變的重要實(shí)踐。經(jīng)過(guò)持久探索和各國(guó)共同努力，全球海洋治理逐漸形成了以聯(lián)合國(guó)為中心，由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)《生物多樣性保護(hù)公約》及聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等國(guó)際公約、機(jī)構(gòu)、地區(qū)條約和合作機(jī)制構(gòu)成的多邊秩序。

　　這些規(guī)則和制度為主權(quán)國(guó)家之間開(kāi)展國(guó)際和區(qū)域海洋治理合作確立了規(guī)范和框架，使全球海洋治理取得了許多具有重要意義的進(jìn)展與突破。但隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局的加速演變，海洋戰(zhàn)略領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題、面臨諸多困境。

　　在現(xiàn)行全球海洋治理體系中，三個(gè)方面問(wèn)題較為突出：

　　第一，全球海洋治理碎片化。主要體現(xiàn)在治理的機(jī)制和規(guī)則兩個(gè)方面。全球及區(qū)域海洋治理機(jī)制、機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)50年代以來(lái)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但部分機(jī)制、機(jī)構(gòu)間管轄權(quán)重疊、治理盲區(qū)等問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

　　聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)及其附屬機(jī)構(gòu)漁業(yè)委員會(huì)(COFI)、世界氣象組織(WMO)及其海洋氣象和海洋學(xué)計(jì)劃(MMOP)等機(jī)構(gòu)都提出了各自的海洋治理計(jì)劃和項(xiàng)目。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在印度洋和西太平洋地區(qū)就有至少40多個(gè)涉及海洋治理的區(qū)域合作機(jī)制，涵蓋了安全、搜救、漁業(yè)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、打擊海盜和海上武裝搶劫事件、海事等各個(gè)領(lǐng)域。以漁業(yè)治理為例，印太地區(qū)就存在北太平洋漁業(yè)委員會(huì)、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、亞太地區(qū)漁業(yè)委員會(huì)、印度洋金槍魚(yú)委員會(huì)、西南印度洋漁業(yè)委員會(huì)、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、中國(guó)—太平洋島國(guó)漁業(yè)合作發(fā)展論壇、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心等超過(guò)8個(gè)區(qū)域性合作機(jī)制。

　　第二，海洋博弈陣營(yíng)化。自提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來(lái)，美國(guó)出臺(tái)了一系列重要的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，在新的全球、“亞太”以及隨后的“印太”戰(zhàn)略框架下對(duì)地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整和重塑。歷屆政府的實(shí)踐使得美國(guó)“印太”海洋安全戰(zhàn)略的“陣營(yíng)化”趨勢(shì)逐漸清晰和明朗，其“志同道合”伙伴包括了其條約盟友以及存在共同利益和戰(zhàn)略契合點(diǎn)的其他國(guó)家。

　　第三，海洋爭(zhēng)端的白熱化。在全球范圍內(nèi)，各國(guó)圍繞海洋劃界、漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)、島礁領(lǐng)土主權(quán)、海上航道使用等引發(fā)的矛盾和糾紛層出不窮。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全球目前仍有超過(guò)200起因島礁領(lǐng)土主權(quán)、海域管轄權(quán)主張及海洋資源開(kāi)發(fā)等因素引起的海洋爭(zhēng)端，至少60多個(gè)國(guó)家卷入其中。海洋爭(zhēng)端多與歷史和民族情感、重大的經(jīng)濟(jì)和安全利益訴求等糾纏，爭(zhēng)端解決絕非易事。

　　當(dāng)前，全球海洋治理還面臨著三個(gè)方面的困境：

　　第一，全球化進(jìn)程“逆流”波及海洋治理。有研究認(rèn)為，自2007年以來(lái)全球化進(jìn)程明顯放緩甚至進(jìn)入停滯狀態(tài)，2009年以來(lái)國(guó)際體系已經(jīng)進(jìn)入“逆全球化”階段。2020年上半年以來(lái)，席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了西方國(guó)家對(duì)全球化的排斥和抗拒。全球海洋治理進(jìn)程不僅失去了全球化動(dòng)力的加持，而且像其他領(lǐng)域一樣，遭到國(guó)際社會(huì)的質(zhì)疑和反對(duì)。譬如，以全球海上航道安全治理為例，有研究顯示，“逆全球化”浪潮就顯著降低了各國(guó)對(duì)海盜、航道安全等領(lǐng)域推進(jìn)多邊治理的訴求和意愿。

　　第二，海洋治理領(lǐng)域也開(kāi)始盛行單邊主義和保護(hù)主義。全球海洋治理作為二戰(zhàn)后國(guó)際秩序的重要組成部分，一直由美國(guó)主導(dǎo)和操控。美國(guó)作為國(guó)際體系的主導(dǎo)者，對(duì)全球海洋治理的規(guī)則設(shè)定、制度創(chuàng)設(shè)、議題設(shè)置和政治進(jìn)程具有決定性影響。英國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等也是在美國(guó)的支持和保護(hù)之下維持對(duì)全球海洋治理的話語(yǔ)權(quán)。但2017年以來(lái)，為追求“美國(guó)優(yōu)先”目標(biāo)，美國(guó)在包括全球海洋治理在內(nèi)的眾多領(lǐng)域推行保護(hù)主義和單邊主義。與此同時(shí)，英國(guó)及歐盟國(guó)家也不同程度受到民粹/民族主義和“反全球主義”思潮的沖擊。

　　第三，全球海洋規(guī)則秩序的先天缺陷和發(fā)展滯后日益顯現(xiàn)。自《公約》通過(guò)并生效以來(lái)，圍繞《公約》相關(guān)內(nèi)容適用和解釋分歧日益凸顯，在生物多樣性養(yǎng)護(hù)、微塑料污染治理、海洋酸化治理等領(lǐng)域，亟需新的國(guó)際規(guī)則填補(bǔ)制度的缺失和空白。

　　目前，全球海洋發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，生物多樣性退化、漁業(yè)資源衰竭、海洋污染、海水酸化及溫度上升、海平面上升、航道安全等各個(gè)領(lǐng)域的治理任重而道遠(yuǎn)，維護(hù)和完善多邊主義全球海洋治理體系是世界各國(guó)共同面臨的課題。世界各國(guó)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

　　第一，根據(jù)輕重緩急，加快完善國(guó)際海洋治理相關(guān)規(guī)則的步伐與進(jìn)程?？梢試?guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)國(guó)際協(xié)定、國(guó)際海底區(qū)域資源開(kāi)發(fā)規(guī)章、海洋塑料垃圾治理國(guó)際合作規(guī)則等為重點(diǎn)領(lǐng)域，依托聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等重要國(guó)際機(jī)制，與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際海洋治理規(guī)則進(jìn)行修訂和完善。

　　第二，保護(hù)人類賴以生存的海洋，共建全球藍(lán)色伙伴關(guān)系。聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程的目標(biāo)14提出，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。海洋仍將是21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要載體。世界各國(guó)應(yīng)齊心協(xié)力在“保護(hù)”與“發(fā)展”之間找到平衡，避免全球海洋“公地悲劇”，通過(guò)海洋科技創(chuàng)新提高海洋資源的利用率和經(jīng)濟(jì)效益。

　　第三，國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家三管齊下，擴(kuò)大全球海洋治理公共產(chǎn)品供給。針對(duì)現(xiàn)階段地區(qū)和國(guó)際海洋治理機(jī)制“碎片化”困境，各國(guó)應(yīng)以多邊主義為原則，在聯(lián)合國(guó)的框架下，逐步通過(guò)對(duì)話協(xié)商，整合和完善地區(qū)與國(guó)際海洋治理合作機(jī)制，從而填補(bǔ)原有治理機(jī)制網(wǎng)絡(luò)中的盲區(qū)和盲點(diǎn)。推動(dòng)建立國(guó)家-區(qū)域-國(guó)際三個(gè)層次協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、力避重疊、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建全球海洋治理公共產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

　　第四，擯棄冷戰(zhàn)思維，共同推進(jìn)全球海洋安全治理。當(dāng)前，海盜、海洋爭(zhēng)端、制海權(quán)爭(zhēng)奪等非傳統(tǒng)與傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)疊加作用，全球海洋安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。應(yīng)跳出“零和安全”和“冷戰(zhàn)思維”的怪圈，以合作、共同、平等的安全理念，圍繞航道安全維護(hù)、區(qū)域海洋爭(zhēng)端解決和海上安全形勢(shì)管控等議題建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的對(duì)話、協(xié)商及合作機(jī)制。

　　第五，發(fā)揮涉海非政府組織、智庫(kù)和科研機(jī)構(gòu)在全球海洋治理中的特殊作用。例如《世界環(huán)境公約》由法國(guó)頂尖法律智庫(kù)“法學(xué)家俱樂(lè)部”發(fā)起，聯(lián)合國(guó)目前已經(jīng)通過(guò)決議為該公約草案制定基本框架。國(guó)際社會(huì)應(yīng)支持涉海非政府組織、智庫(kù)和科研機(jī)構(gòu)，發(fā)揮為政府間磋商及各國(guó)政府部門決策過(guò)程提供科學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)、研究建議、信息的跨國(guó)和跨部門共享的作用。(完)

　　作者簡(jiǎn)介：

　　吳士存，歷史學(xué)博士，博士生導(dǎo)師、研究員，華陽(yáng)海洋研究中心理事長(zhǎng)、中國(guó)—東南亞南海研究中心理事會(huì)主席、中國(guó)南海研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)，廈門大學(xué)講座教授。曾作為訪問(wèn)學(xué)者先后赴美國(guó)霍普金斯大學(xué)高級(jí)國(guó)際問(wèn)題研究院、美國(guó)亞太安全研究中心、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院學(xué)習(xí)或進(jìn)修，曾參加美國(guó)政府“美國(guó)外交政策溯源”等研修項(xiàng)目。1993—2000年，作為中國(guó)政府代表團(tuán)和專家組成員參與中越北部灣劃界談判。

　　吳士存致力于南海問(wèn)題研究近30年，長(zhǎng)期從事南海史地、海洋劃界、國(guó)際關(guān)系與地區(qū)安全、海南自貿(mào)港建設(shè)等跨領(lǐng)域研究，主持相關(guān)課題400余項(xiàng)。出版中外文著作30余部；并在國(guó)內(nèi)外知名媒體平臺(tái)發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文和時(shí)評(píng)文章300余篇。