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中國民主法治風云錄
——記人大制度確立五十年
君主與民主，人治與法治。對于已經(jīng)建立五十年的新中國來說，是古老而又年輕的話題。今天，當中國人站在世紀門口時，終于欣慰地發(fā)現(xiàn)，古老的中國已經(jīng)踏上通往民主法治的不歸路。
發(fā)自北平的報道
建國前夕和建國初期，進行全國范圍內(nèi)的普選、進而產(chǎn)生各級人民代表大會的條件并不成熟。于是，在一九四九年九月二十一日晚上七時，代行全國人大職權的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，在北平一個能容納千余人的會議廳內(nèi)召開。
主席臺的正面懸掛著孫中山和毛澤東的畫像，中間和兩側掛著政協(xié)的會徽和解放軍的軍旗。會場的休息室內(nèi)掛滿了各人民團體、各部隊和各地區(qū)的賀幛與錦旗。
當天，新華社發(fā)自北平的報道說：獲得一致通過的八十九人組成的主席團登上主席臺后，中共中央主席毛澤東宣布：中國人民政治協(xié)商會議開幕。“在這個莊嚴的時刻，軍樂隊齊奏中國人民解放軍進行曲，同時在會場外鳴禮炮五十四響，全場代表一致起立，熱烈鼓掌至五分鐘之久�！�
據(jù)報道，開幕式歷時四小時。出席會議的代表六百三十五人。被邀旁聽的來賓三百人，國內(nèi)外記者三十一人。令人驚訝的是，這篇由中國官方通訊社發(fā)出的消息中，甚至一一點出了前往采訪的總共四位外國記者的姓名。他們分別來自蘇聯(lián)塔斯社、意大利團結報社和朝鮮中央社。
一九四九年九月三十日下午，與會者用高舉的手臂，表達對《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的贊成。其后五年里，共同綱領發(fā)揮了臨時憲法的作用。
全國政協(xié)一屆全會還決定：中華人民共和國的國都定于北平，自即日起改名為北京；紀年采用公元，當年為一九四九年；國歌未正式制定前，以義勇軍進行曲為國歌；國旗為五星紅旗，象征中國革命人民大團結。會議以無記名投票的方式，選舉毛澤東為中央人民政府主席。
以全國政協(xié)會議為開端的新中國民主政治，開創(chuàng)了中共與各民主黨派、人民團體、無黨派人士真誠合作、共商國是的新格局。也是從這時起，年輕的共和國開始了它民主和法治的艱難歷程。
邁向民主法治的一大步
一九五三年三月一日，中華人民共和國中央人民政府公布實施選舉法。同年下半年，全國范圍開始了建國以來的第一次普選。上年紀的人也許還記得這樣的經(jīng)歷：敲鑼打鼓，張貼選民榜；神情嚴肅，投下神圣的一票；上街游行，慶賀自己的代表當選。
一九五四年九月十五日，一屆全國人大一次會議在北京中南海懷仁堂召開。從此，中國的一切國家權力，開始由普選產(chǎn)生的全國人民代表大會集中行使。當天，中國最具權威的報紙《人民日報》發(fā)表社論，稱“這是中國政治進一步民主化的偉大成就�！薄叭嗣駥τ谧约核x出的代表有權實行嚴格的監(jiān)督，并且有權隨時撤換他們，這就保證這些代表必須忠實地反映人民的意志�！�
這次會議的首要任務是制定憲法。中華人民共和國中央人民政府副主席劉少奇向會議作了關于憲法草案的報告。他說，在北京和全國各大城市，各民主黨派、人民團體和社會各方面的代表人物共八千多人，曾用兩個多月時間，對憲法草案初稿進行了認真討論�！皯斦f，這八千多人都是憲法起草工作的參加者�！币赃@個初稿為基礎、經(jīng)過修改后的憲法草案，又在全國人民中進行了兩個多月討論，共有一億五千多萬人參加。
一屆全國人大一次會議進行到九月二十日下午。大會主持人宣布對憲法草案的表決結果：“投票數(shù)共一千一百九十七張，同意票一千一百九十七張”。這時，全體起立，為這個重要的文獻的誕生歡呼，暴風雨般的鼓掌聲和“中華人民共和國萬歲”、“毛主席萬歲”、“中國共產(chǎn)黨萬歲”、“萬歲”的歡呼聲持續(xù)了五分鐘。當消息傳出中南海后，數(shù)以萬計的北京人涌上天安門廣場，歌舞達旦。其情其狀，今天的人們已經(jīng)難以想象。
就是這個充滿歡騰氣氛的會議，使中國向民主法治邁進了一大步，比較規(guī)范的政治架構在中國建立起來：全國人大及其常委會是最高國家權力機關，享有立法權、監(jiān)督權、人事任免權和重大事項決定權；國務院（當時稱為政務院）、最高人民法院、最高人民檢察院，作為最高國家行政機關、最高國家審判機關、最高國家檢察機關，均向最高國家權力機關負責，受其監(jiān)督。
痛苦徘徊二十年
盡管人大擁有至高無上的權力，但在非理性的年代，它也曾受過踐踏，走過一段曲折的道路：
很多人對“毛澤東要上山、彭德懷罵娘”的廬山會議耳熟能詳。在一九五八年前后，國家生活中左傾錯誤逐漸發(fā)展。過分強調(diào)集中領導和階級斗爭，黨委包攬一切，以黨代政，使人大難以發(fā)揮作用。
盡管法律保護代表在全國人大會議上的發(fā)言和表決自由，但現(xiàn)實中，三緘其口者眾。提出議案、建議、批評和意見，本是代表行使權力、參與管理國家事務的方式之一，但一屆人大時，議案、建議、批評和意見的數(shù)量有七百五十三件，二屆降至四百六十一件，到一九六四年底開始的三屆全國人大時，則只有一百八十八件。
民主夭折、法治不再，也是“文化大革命”在中國肆虐的一個重要條件。“文革”一開始，各級人大的活動統(tǒng)統(tǒng)“停擺”：最高國家權力機關徒有其名，在長達八年多的時間里，沒舉行過一次會議。地方人大被臨時權力機構——革命委員會取代。公、檢、法機關被砸爛。
一九七五年一月，經(jīng)過長達八年多的休會之后，四屆全國人大一次會議才召開。這次會議上，“文革”中的全國人大對憲法進行了第一次系統(tǒng)性修改：
憲法原有的一百零六條，被削減到三十條；取消了檢察機關；將原“總綱”部分所確認的生產(chǎn)資料所有制的四種形式，即全民所有制、集體所有制、個體勞動者所有制、資本家所有制，修改為主要有全民所有制和集體所有制兩種；有些條文是當時流行口號的堆砌，如：“要繼續(xù)開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學實驗三大革命運動”，“堅持無產(chǎn)階級政治掛帥”，“備戰(zhàn)、備荒、為人民”等。修改草案還規(guī)定了有運用大鳴、大放、大辯論、大字報的權利。
民主法治的新生
時光進入一九七八年。每個中國人都知道，這個年份有著怎樣的歷史意義。民主與法治的腳步，也隨之到來越走越快。
從一九七九年至今的二十年里，全國人大及其常委會制定、修改的法律及有關法律問題的決定三百五十多個。在現(xiàn)行有效的近二百部法律中，只有十幾部是一九七九年以前制定并繼續(xù)有效的。與此同時，國務院還制定了八百多個行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了六千多個地方性法規(guī)。
中國的法律大廈一磚一石壘筑起來。從憲法、刑法、民法、合同法，到村民委員會自治法、民族區(qū)域自治法……
全國人大常委會出版的一部厚重的大書中謙虛地寫到：可以說，在基本的方面，現(xiàn)在中國是有法可依的。
正是這些法律引領著，規(guī)范著中國的政治、經(jīng)濟和社會生活。人們可以非常自豪地舉出一連串的事實數(shù)字，說他們已經(jīng)享有法律賦予的各種權益，同時也受到法律的規(guī)范與制約。
比如，可以以直選和差額的形式，選擇自己認可的人進入縣鄉(xiāng)一級的議事機構。他們在權力機關里審議本鄉(xiāng)、本縣、本市的發(fā)展計劃和每年的預決算情況。
比如，可以在法律范疇內(nèi)自行管理所在的村莊和街道，眼下中國農(nóng)民依法實行的大規(guī)模民主嘗試——村民自治，被國外一些人士認為是中國民主政治最重要的表現(xiàn)。
比如，在自身權益受到侵犯時，可以去打官司，不論對方是某個人還是哪一級政府。百姓可以在十萬名中國律師中找一位為自己打官司，如果身為告官之民，則有《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等等撐腰打氣……
民主的呼聲伴隨法制的加強高漲起來。歷次人代會上，都有代表疾呼：制定監(jiān)督法，用監(jiān)督制約權力，以法制保障民主。
今年的九屆全國人大二次會議上，全國人大常委會副委員長姜春云表示，本屆常委會已把制定監(jiān)督法列入五年立法規(guī)劃，正在進行起草。常委會還要制定若干專項的監(jiān)督?jīng)Q定，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督方式，支持和促進依法行政與公正司法。
參加這次會議采訪報道的兩千多名中外記者，把這個消息傳播到全世界。
“橡皮圖章”硬起來
中國的最高國家權力機關曾被稱為“橡皮圖章”、“表決機器”。持此觀點的人認為，代表們只是舉舉手，鼓鼓掌，所謂“監(jiān)督”，也不過是“走一走，看一看，說一說”，軟性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。
然而，漸進式的和靜悄悄的革命正在中國的“監(jiān)督”領域展開。在“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略的大背景下，“監(jiān)督”和法律體系的建設相約聯(lián)手，“軟監(jiān)督”正逐漸變成“硬監(jiān)督”。
今年八月下旬，全國人大常委會開始審議對“一府兩院”加強監(jiān)督的法案：對重大違法案件實施監(jiān)督和審查監(jiān)督中央預算的規(guī)定草案。在基層，“監(jiān)督首長”與“個案監(jiān)督”已屬“現(xiàn)在時”。
武漢人大常委會去年就對政府說了一回“不”，否決了政府的一份關于再就業(yè)的報告�！扒闆r不明確，目標不具體，措施不得力”——人大給政府的“批語”引起一片嘩然。武漢人大常委會主任李巖對此評論說，監(jiān)督是行使人民的權力，否定政府報告也好，評議“一府兩院”的工作也好，是人大工作由程序性監(jiān)督向實質(zhì)性監(jiān)督轉化的題中應有之義，它只是人大職能的一種回歸。
實質(zhì)性監(jiān)督的大門一旦開啟，監(jiān)督的腳步就變得不可逆轉了。從開人大否決政府報告的先河，到給“一府兩院”亮分，從市民旁聽人大及其常委會會議制度的實行，到中國第一部全面規(guī)范執(zhí)法行為的地方法規(guī)——《武漢市執(zhí)法責任制工作條例》的出臺，武漢人大具有決定性意義的勇敢嘗試，使人們得出一個結論：“橡皮圖章”變硬了。
一段時期以來，一些政法部門執(zhí)法不公，以權謀私，辦關系案、人情案、金錢案，態(tài)度蠻橫，吃拿卡要，循私枉法，拖延推諉，刑訊逼供。種種問題，引起群眾強烈不滿。懲治司法腐敗，確保司法公正，成為最高國家權力機關代表們的共識。
從去年春天開始，在全國人大建議、督促下，中國政法系統(tǒng)開始整頓司法隊伍：復查案件，糾正錯案，清理“害群之馬”，清退多收費，制定嚴格的工作規(guī)范。不到半年，各級法院查出一萬五千件錯案，查處違法違紀干警四千七百多人，其中一百三十多人被追究刑事責任。最高人民檢察院推行了九條“卡死”的硬性規(guī)定，嚴禁超越管轄范圍辦案，嚴禁違法采取強制措施，嚴禁超期羈押。
發(fā)往北京市民的一萬份調(diào)查問卷，部分地印證整改效果：百分之八十五的被調(diào)查者認為，首都政法隊伍整體形象有了轉變。
“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必糾”——早在二十年前，使中國走上改革開放道路的鄧小平，就為依法治國下了定義。二十年后，九屆全國人大二次會議上，最高國家權力機關的近三千名代表莊嚴表決：把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入國家根本大法，作為基本的治國方略。
站在世紀的門口，回首往日曲折滄桑，遙看漫漫未來旅途，人們終于可以欣慰了：有立法和監(jiān)督兩只寶劍，自己通往民主法治的道路，將更順更寬廣。
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