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　　我國的僑務政策法規(guī)建設，伴隨著新中國的成立而開始，至今走過了60年的發(fā)展歷程。這期間，既有成功的經(jīng)驗，也有失誤的教訓。今天，站在新的歷史起點上，總結回顧60年來的僑務政策法規(guī)建設，目的是要從中認識僑務工作的規(guī)律與特點，為今后僑務政策法規(guī)的創(chuàng)新發(fā)展指明方向。

　　一、建國60年我國僑務政策法規(guī)建設的幾個階段

　　1、建國之初至文革之前-拓荒期。

　　1949年10月中僑委成立，僑務政策法規(guī)建設擺上了日程。1954年9月20日頒布了首部《中華人民共和國憲法》，首部憲法第98條規(guī)定：“國家保護國外華僑的正當?shù)臋嗬�與利益”，標志著僑務政策法規(guī)建設納入國家法制建設之中。1957年，中央政府制定了對歸僑、僑眷“一視同仁，適當照顧”的政策，把歸僑僑眷作為一個獨立群體加以照顧。在這個階段里，國家從幾個方面保護華僑、歸僑僑眷的合法權益。

　　(1)保護政治權益：1956年9月，中央關于提早改變華僑、港澳地主成份問題的指示，使數(shù)以萬計的僑眷摘掉了地主富農成份的帽子，回到人民中間來；1962年9月，中央批準中僑委黨組《關于所謂“海外關系”問題的報告》，批判了所謂“海外關系”的提法，肯定廣大華僑是勞動人民，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎。

　　(2)保護財產權益：1950年11月，政務院頒布了《土地改革中對華僑土地財產的處理辦法》，提出華僑房屋除原由農民居住的房屋外，其他財產一律保留不動；1955年2月，周恩來總理發(fā)布了《國務院關于貫徹保護僑匯政策的命令》，明確僑匯是僑眷的合法收入，是海外華僑從事勞動所得，對國家建設有積極作用。

　　(3)保護就業(yè)、就學權益：1962年6月，中央批準中僑委黨組《關于妥善處理僑眷、歸國華僑就業(yè)和精簡問題的報告》，明確歸僑職工不精簡下鄉(xiāng)，繼續(xù)留城工作；1961年7月，國務院轉發(fā)中僑委《關于當前僑務工作幾個問題的報告》，對歸僑學生采取“同等成績，優(yōu)先取錄”的辦法，照顧歸僑學生優(yōu)先就學。

　　(4)保護投資、捐贈權益：1955年8月，毛澤東主席頒布了《華僑申請使用國有荒山荒地條例》，以及1964年國務院頒布了《華僑、港澳同胞捐資興辦公益事業(yè)問題的通知》，調動了華僑港澳同胞的投資、捐贈的積極性，規(guī)范了投資捐贈的行為。

　　(5)妥善處理華僑的“雙重國籍”問題。上世紀五十年代，我國政府作出系列決定，妥善處理歷史遺留下來的華僑的“雙重國籍”問題。贊成和鼓勵華僑自愿選擇所在國的國籍，凡是取得所在國國籍的，就自動失去了中國國籍；對保留中國國籍的，要求他們遵守所在國的法令，同所在國人民友好相處。這一措施，有利于華僑華人在所在國的生存與發(fā)展，改善和鞏固了我國與相關國家的睦鄰友好關系。

　　(6)妥善安置被排華回國的華僑。上世紀五、六十年代，個別國家掀起反華排華惡浪，我國政府克服三年自然災害帶來的嚴重困難，派出輪船將十多萬華僑接回祖國安置，主要安置在國營華僑農場，體現(xiàn)了祖國是海外華僑的堅強后盾。

　　2、文革開始至1978年1月全國僑務會議預備會議召開-荒蕪期。

　　文革期間，中國的法律機器全部陷于癱瘓，舉國上下無法無天，僑務領域也不能幸免。這一階段，僑務機構被撤銷，僑務干部被下放，正確的僑務政策被否定，僑務政策法規(guī)建設也隨之停止下來。在以階級斗爭為綱的錯誤理論指導下，“僑”與地、富、反、壞、右一樣成為專政對象，“海外關系”被視作反動的社會關系，許多歸僑僑眷因此遭受誣陷迫害，廣大歸僑僑眷被推向了痛苦的深淵，僑務領域成為極左路線的重災區(qū)。直至1978年1月，中央召開了全國僑務會議預備會議，下發(fā)了3號文件，僑務戰(zhàn)線開始撥亂反正，僑務機構得以恢復，僑務工作走向正軌，重新開啟僑務政策法規(guī)建設。

　　3、1978年1月中共中央中發(fā)3號文件下發(fā)，至1990年9月全國人大常委會頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》-復耕期。

　　1978年3月5日，五屆人大一次會議通過了我國第三部憲法，增加了保護僑眷權益的內容。1982年12月4日，五屆人大五次會議通過了我國第四部憲法，憲法第50條明確2個保護，即：“中華人民共和國保護華僑的正當?shù)臋嗬�和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益”，全面、完整地表達了我國政府保護僑益的意志。這一階段的僑務政策法規(guī)建設，主要是撥亂反正，正本清源，全面糾正文革極左路線對僑務工作的錯誤做法，徹底肅清林彪、“四人幫”對華僑、歸僑僑眷的荒謬理論，充分肯定“海外關系”是個好東西，恢復歷史的本來面目。

　　(1)落實歸僑、僑眷人身政策。1981年5月，國務院僑辦、中央組織部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關于善始善終地復查糾正歸僑僑眷中冤假錯案工作的通知》、1984年9月中央組織部、公安部、國家安全部、國務院僑辦聯(lián)合下發(fā)的《關于抓緊清理歸僑僑眷檔案工作的補充通知》，以及國務院僑辦、勞動人事部聯(lián)合下發(fā)的《關于處理六十年代初期精簡的歸僑職工問題的意見》，要求徹底平反糾正歸僑僑眷中的冤假錯案，全面清理歸僑僑眷的檔案，砸碎套在歸僑僑眷身上的精神枷鎖，向他們賠禮道歉。對在六十年代初期被精簡回鄉(xiāng)的歸僑職工，明確要求收回安排工作，保護他們的就業(yè)權益。此外，1982年1月，中央組織部、國務院僑辦黨組聯(lián)合下發(fā)了《關于充分發(fā)揮歸僑干部作用的意見》，要求正確認識歸僑僑眷干部的特點和作用，做到政治上一視同仁，工作上人盡其才，生活上適當照顧，對他們給予更多的尊重與照顧。

　　(2)落實華僑房屋政策。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后在1984年12月轉發(fā)《關于加快落實華僑私房政策的意見》，和1987年5月轉發(fā)《關于落實華僑私房政策的補充意見》，在全國范圍內，開展了史無前例、聲勢浩大的落實華僑私房政策工作。這一具有重大現(xiàn)實意義與深遠歷史意義的工作，在中國僑務史上，發(fā)揮了極為重要的作用，產生了極為重要的影響，極大地增強了海外華僑對祖國的向心力，激發(fā)了他們的愛國愛鄉(xiāng)情懷。重點僑鄉(xiāng)廣東省，在省委、省政府的領導下，僑務工作者解放思想，開拓創(chuàng)新，下定決心，排除困難，率先提出全面落實僑房政策，一鼓作氣，基本處理完歷史遺留的僑房問題，徹底放下了這一歷史包袱，開創(chuàng)了僑鄉(xiāng)建設的大好局面。

　　(3)保護歸僑僑眷出境探親定居權益。以國務院僑辦、勞動人事部、財政部于1982年4月聯(lián)合下發(fā)的《關于歸僑僑眷職工出境探親待遇問題的通知》，以及1983年1月聯(lián)合下發(fā)的《關于歸僑僑眷職工因私事出境的假期、工資等問題的規(guī)定》為標桿，國務院僑辦會同有關部委，先后下發(fā)了系列政策文件，充分考慮到出境探親路程遙遠，籌措外匯困難，入境手續(xù)繁瑣等實際問題，保護了他們應有的權益。

　　(4)鼓勵支持華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)。國務院在1982年8月頒布了《關于加強華僑和港澳同胞捐贈進口物資管理的通知》，國務院僑辦、海關總署、中國銀行、國家外匯管理局1983年7月聯(lián)合下發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行加強華僑和港澳同胞捐贈進口物資管理的補充通知》，在落實僑務政策效應的推動下，掀起了華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)，支援祖國與家鄉(xiāng)建設的熱潮，成為中國僑鄉(xiāng)的一道亮麗風景線。

　　(5)開啟了華僑農場的改革。1985年12月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于國營華僑農場經(jīng)濟體制改革的決定》，從此，開始了華僑農場改革與發(fā)展的漫長歷程。明確了華僑農場走農村改革的道路，改革現(xiàn)行體制，調整產業(yè)結構，擴大生產經(jīng)營自主權，充分調動歸難僑的積極性。

　　(6)保護僑匯收入。國務院先后于1979年7月下發(fā)了《關于提高僑匯留成和改變僑匯物資供應體制的通知》、1982年3月下發(fā)了《關于做好僑匯工作扭轉僑匯下降的通知》，明確僑匯是我國非貿易外匯收入的重要組成部分，僑匯收入是歸僑僑眷的正當權益，采取了提高僑匯留成比例，改變僑匯物資供應體制等辦法，增加國家外匯收入，保證僑匯商品供應。

　　此外，國家還在保護華僑祖墳，照顧歸僑僑眷住房困難及其子女升學就業(yè)，安置回國定居的華僑及歸僑知青回城，扶持救濟貧困歸僑等方面，出臺了一系列保護權益的政策性規(guī)定。這對于撫慰歸僑僑眷心靈的創(chuàng)傷，激發(fā)華僑港澳同胞的愛國愛鄉(xiāng)熱忱，產生了巨大的作用，收到了立桿見影的效果。

　　4、從1990年9月頒布《歸僑僑眷權益保護法》至現(xiàn)在-收獲期，也是科學發(fā)展期。

　　這一階段有三個標志性的政策法規(guī)：第一是1993年7月國務院頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》，第二是2000年3月全國人大通過了《中華人民共和國立法法》，第三是2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳有關加強新形勢下僑務工作的意見。這一階段僑務政策法規(guī)建設有以下亮點：

　　一是將成熟的政策上升為法律法規(guī)�！稓w僑僑眷權益保護法實施辦法》的公布實施，標志著僑務政策法規(guī)建設進入豐產期，先后有30個省市區(qū)制定了實施辦法，各省市區(qū)的實施辦法，將本地區(qū)行之有效的政策上升為法律法規(guī)。國家也將成熟的僑務政策，提升為法律法規(guī)。如1999年6月全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，規(guī)范華僑港澳同胞的捐贈行為，明確政府僑務部門的監(jiān)管職責；1990年8月國務院發(fā)布了《關于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》，鼓勵華僑港澳投資者回鄉(xiāng)投資興業(yè)，并給予相應的優(yōu)惠待遇。

　　二是地方人大、政府陸續(xù)出臺一些涉僑的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。如廣東省人大常委會在1994年11月出臺了《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋租賃規(guī)定》，1995年5月出臺了《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋拆遷規(guī)定》，規(guī)范了僑房的租賃拆遷行為，照顧了僑房業(yè)主的合法權益。廣州市政府在1999年3月出臺了《廣州市出境定居人員權益保障規(guī)定》，保護了新移民的合法權益，密切了新移民與原單位的聯(lián)系。

　　三是根據(jù)新形勢下出現(xiàn)的新問題制定新的政策。針對中小學校布局調整涉及到的僑捐學校問題，2003年9月，教育部、國僑辦下發(fā)了《關于在中小學校布局調整中注意保護海外僑胞捐贈財產的意見》，明確既要做好學校布局調整，又要維護華僑捐贈權益。針對在經(jīng)濟建設開發(fā)土地中的華僑祖墳問題，2003年11月，國僑辦轉發(fā)了廣東省政府《關于處理涉及華僑祖墳和保護重點僑務對象祖墓工作有關問題的意見》，明確了清墳工作的指導思想，調整了清墳的時限和范圍，回應了海外華僑的訴求，維護了社會穩(wěn)定。針對華僑華人送子女回國讀書日益增多的現(xiàn)象，2004年6月，國務院修改了《歸僑僑眷權益保護法實施辦法》，增加了“華僑子女回國就讀實施義務教育的學校，應當視同當?shù)鼐用褡优�辦理入學手續(xù)”。傳承了中華文化，涵養(yǎng)了僑務資源。

　　四是以科學發(fā)展觀指導僑務政策法規(guī)建設。今年1月，國務院僑辦、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關于華僑子女回國接受義務教育相關問題的規(guī)定》，強調“華僑子女在其國內監(jiān)護人戶口所在地就讀實施義務教育學校的，應當視同當?shù)鼐用褡优�辦理入學手續(xù)，依法享受免繳學費和雜費的權利”。這就是一個體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的政策，突出以僑為本，做到統(tǒng)籌兼顧，國內人民與國外僑民樂意接受。去年，廣東省僑辦與恩平市政府聯(lián)手解決“速匯金”兌付難，體現(xiàn)了以人為本。“速匯金”是一項國際性的快捷匯款業(yè)務，僑胞要求及時兌付是正常需求，要的不是照顧，而是如何改進銀行的工作，保護公民權益。

　　二、今后我國僑務政策法規(guī)建設的走向

　　1、僑務政策法規(guī)建設必須緊扣僑胞的難點熱點問題。

　　僑務政策法規(guī)建設的立足點及歸宿點，就是解僑之難，排僑之憂。在每個階段里，由于受到國際國內環(huán)境的影響，僑胞的需求有所不同。在新中國成立之初，大批海外赤子回國服務，報效祖國，我們及時制定了華僑回國就讀就業(yè)政策，妥善安置回國的華僑，發(fā)揮了他們的聰明才智。在我國與東南亞一些國家因華僑問題關系比較微妙的時刻，我們及時出臺了處理華僑雙重國籍的政策，維護了我國與東南亞國家的睦鄰友好關系。在文革結束后，廣大華僑歸僑僑眷強烈要求政治上平反糾正，財產上物歸原主，我們及時出臺了平反冤假錯案政策與發(fā)還被沒收房產的政策，撫慰了他們心靈上的創(chuàng)傷。在調動他們愛國愛鄉(xiāng)熱情，捐款贈物支持家鄉(xiāng)建設積極性方面，我們及時出臺了鼓勵華僑港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)的政策。僑務政策法規(guī)是僑心、僑情的寒暑表，僑務政策法規(guī)越貼近僑胞，僑胞越貼近祖國。

　　2、僑務政策法規(guī)建設必須發(fā)揮各級人大、政府的立法積極性。

　　我國幅員遼闊，海外同胞有幾千萬人，各省、市、區(qū)的省情、市情、僑情千差萬別。在護僑方面，僅靠中央政府的積極性是不夠的，必須發(fā)揮中央與地方的兩個積極性�！读⒎ǚā穼嵤┖螅�各省人大出臺的地方性法規(guī)及省政府的政府規(guī)章，納入了法律法規(guī)系列，在某些時候及某些方面，中央政府出臺一個全國性政策，相對還比較難，而由某個地方根據(jù)當?shù)厥∈星榕c僑情的特點，出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章相對容易，待成熟后再向全國推廣。比如廣東省人大制定的《廣東省拆遷城鎮(zhèn)僑房規(guī)定》，提出拆舊房補新房，不作差價結算；拆除出租房，承租戶由拆遷單位安排住房，業(yè)主收回使用權，在全國是一個很大的突破，至今未在全國推廣。而廣州市政府制定的《出境定居人員權益保障規(guī)定》，已在全國推廣開來。目前各省人大的華僑委員會，是專司僑務立法的，各地政府僑務部門，應密切與人大華僑委的溝通聯(lián)系，就華僑歸僑僑眷某個單項權益問題，出臺地方性法規(guī)，如有難度，也可以先制定政府規(guī)章或規(guī)范性文件。只要把地方人大與政府的立法積極性調動起來，就能夠在全國范圍內織出一張護僑的大法網(wǎng)。

　　3、僑務政策法規(guī)建設必須著眼于全局，注重前瞻性。

　　僑務政策法規(guī)是國家法律法規(guī)的組成部分，與其他部門、行業(yè)的法律法規(guī)相輔相成，相互聯(lián)系，要站在全局的高度、部門的角度來通盤考慮。政策應該出臺于事件的始端而不是終端，要善于從苗頭出現(xiàn)的階段里出臺政策加以規(guī)范，就能取得事半功倍的效果。僑務政策法規(guī)與其他行業(yè)的政策法規(guī)的不同點在于服務對象分散在世界各地，要讓全國各行業(yè)了解到他們的所思、所需、所急，做到知僑、利僑、為僑，需要我們具有敏銳的眼光、靈敏的嗅覺，了解和掌握僑界里動態(tài)性、苗頭性的問題，把政策制定在問題的始端，取得工作的主動權。

　　4、僑務政策法規(guī)建設必須體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求。

　　當前，我國的各項建設進入科學發(fā)展時期，僑務政策法規(guī)建設進入科學發(fā)展階段，必須體現(xiàn)科學發(fā)展觀的要求：一是要以僑為本，滿足僑的民生需求，使華僑華人與歸僑僑眷共享改革開放的成果；二是要統(tǒng)籌兼顧，既要考慮到僑的特點與需求，又要考慮到其他階層人們的利益，使僑務政策既合符國情，又照顧僑情；三是要協(xié)調溝通，僑務政策涉及到許多職能部門，必須取得理解支持，貫徹起來才能順暢；四是要注重實效，制定政策的目的在于解決問題，講究實用、實惠，對華僑華人、歸僑僑眷給予物質上的反哺、生活上的便利、精神上的撫慰。隨著經(jīng)濟全球化，世界一體化，國民待遇化，利益均等化，僑字人溶入社會大家庭的趨勢不斷加快，將僑字人作為一個獨立群體加以照顧愈顯困難，在研究制定僑務政策法規(guī)時，要開拓思路，轉變觀念，勇于探索護僑、利僑的新空間，善于搭建為僑服務的新平臺，力求做到一視同仁求同等，不得歧視要正視，考慮特點不特殊，適當照顧要兼顧。(作者肖錫權 系廣東省僑辦離退休人員管理處處長)