2006年7月1日，我國(guó)公務(wù)員開始實(shí)行新的工資制度。這是我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發(fā)生在1956年、1985年和1993 年)。2006 年是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式實(shí)施的第一年，此次的公務(wù)員工資制度改革正是按照《公務(wù)員法》的要求，適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，立足中國(guó)國(guó)情，為建立科學(xué)和規(guī)范的公務(wù)員工資制度而制定的一項(xiàng)重要決策。
在我國(guó)，每一次公務(wù)員工資制度改革或工資調(diào)整都會(huì)不同程度地引起整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。關(guān)于這次的公務(wù)員工資制度改革，社會(huì)上也同樣出現(xiàn)了各種各樣的說(shuō)法。那么，我們應(yīng)當(dāng)如何來(lái)看待此次公務(wù)員工資制度改革呢？我們認(rèn)為，只有理解了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，才能全面理解此次國(guó)家公務(wù)員工資制度改革的內(nèi)涵。
一、此次公務(wù)員工資制度改革絕對(duì)不是單純的公務(wù)員漲工資，而是國(guó)家為全面調(diào)整宏觀收入分配政策而采取的重要舉措之一。
很多人簡(jiǎn)單地將此次公務(wù)員工資制度改革理解為是給公務(wù)員漲工資，其實(shí)這是一種比較膚淺的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，此次的公務(wù)員工資制度改革并不是單兵突進(jìn)，也并非像很多人聽說(shuō)的那樣僅僅是為了通過(guò)刺激消費(fèi)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相反，這是我國(guó)政府為改革收入分配制度、規(guī)范收入分配秩序、構(gòu)建科學(xué)合理和公平公正的社會(huì)收入分配體系而采取的重要舉措之一。
近些年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)方面取得了許多成績(jī)，但是，一個(gè)越來(lái)越明顯的問(wèn)題是：在收入分配方面，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、居民內(nèi)部差距、勞動(dòng)收入與非勞動(dòng)收入差距以及壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的差距卻在不斷擴(kuò)大。不僅如此，勞動(dòng)要素分配地位在下降，公共服務(wù)的分配形勢(shì)變得更加嚴(yán)峻，國(guó)有部門的分配秩序也有進(jìn)一步紊亂的趨勢(shì)。［1］在這種情況下，規(guī)范我國(guó)收入分配秩序，更加注重社會(huì)公平，合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，提高低收入者的生活保障水平等各種相關(guān)政策建議就被提了出來(lái)，并且得到了社會(huì)各界的認(rèn)同，也引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。我國(guó)在“十一五”期間的工作重點(diǎn)之一就是著力解決收入分配領(lǐng)域存在的問(wèn)題，即完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅(jiān)持各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配；規(guī)范個(gè)人收入分配秩序，努力緩解地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)；注重社會(huì)公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，強(qiáng)化對(duì)分配結(jié)果的監(jiān)管；逐步提高最低生活保障和最低工資標(biāo)準(zhǔn)；建立規(guī)范的公務(wù)員工資制度和工資管理體制；完善國(guó)有企事業(yè)單位收入分配規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)個(gè)人收入信息體系建設(shè)，等等。［2］中共中央總書記胡錦濤于2006年5月26日主持召開的中央政治局會(huì)議明確提出要著力提高低收入者收入水平，合理調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員待遇，努力解決當(dāng)前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，逐步縮小地區(qū)間收入差距，適當(dāng)向基層傾斜等方面的要求。
總之，此次公務(wù)員工資制度改革是在國(guó)家改革整體收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序這樣一個(gè)大背景下展開的。除了公務(wù)員的工資制度改革之外，國(guó)家還加大了對(duì)具有壟斷性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)的收入分配水平的監(jiān)控以及注意提高城市低保人員的生活水平等其他方面的問(wèn)題。
二、此次公務(wù)員工資制度改革是貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的需要，其主要目的在于建立科學(xué)、完善的公務(wù)員工資制度，解決當(dāng)前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出矛盾，尤其是努力實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍收入分配的內(nèi)部公平性，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范各種津貼、補(bǔ)貼制度。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大和新加坡等主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家以及我國(guó)的香港和澳門地區(qū)，同級(jí)公務(wù)員的工資和福利標(biāo)準(zhǔn)基本上是統(tǒng)一的。［3］而我國(guó)的實(shí)際情況卻是，隨著1993年工資制度改革的進(jìn)行，不同地區(qū)和同一地區(qū)的不同政府部門之間出現(xiàn)了工資水平的較大差異。導(dǎo)致這種局面產(chǎn)生的一個(gè)原因在于，1993年工資制度改革時(shí)，國(guó)家就規(guī)定，建立地區(qū)附加津貼制度，使不同地區(qū)機(jī)關(guān)工作人員工資的提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，允許省、自治區(qū)、直轄市運(yùn)用地方財(cái)力安排工資性支出。但是，由于多種原因，這一制度一直未能實(shí)施。近年來(lái)，各地區(qū)、各部門在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定之外紛紛自行出臺(tái)津貼補(bǔ)貼政策，出現(xiàn)了分配秩序混亂的現(xiàn)象。在有的地區(qū)和單位，地方和單位自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼超過(guò)基本工資(而根據(jù)國(guó)際一般情況，公務(wù)員的工資收入一般占總薪酬收入的70%~80%左右，津貼約占20%~30%左右)。由于各地區(qū)以及各部門的資源狀況不同，津貼補(bǔ)貼發(fā)放稱謂不同、數(shù)量不同，造成在不同地區(qū)之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。除了地區(qū)之間有差異之外，不同部門之間的公務(wù)員工資水平也出現(xiàn)了差異。
同樣是國(guó)家公務(wù)員，在承擔(dān)的職責(zé)大體相同的情況下，工資水平卻存在大的差異，不僅嚴(yán)重違反了薪酬管理的內(nèi)部公平性(或內(nèi)部一致性)原則，而且造成了不同地區(qū)尤其是不同政府部門之間的工資攀比，一些單位想方設(shè)法籌集經(jīng)費(fèi)，用于發(fā)放內(nèi)部補(bǔ)貼，在社會(huì)上造成了不好的影響，為腐敗提供了土壤，損害了公務(wù)員隊(duì)伍和政府的形象。由于這些情況的嚴(yán)重程度不斷惡化，所以，在此次公務(wù)員工資制度改革之前，廣東、北京等一些地方政府就已經(jīng)著手規(guī)范公務(wù)員的工資性收入。［4］然而，盡管地方政府的這些做法有助于同一地區(qū)內(nèi)不同部門之間的公務(wù)員工資收入的公平化，但是同時(shí)卻帶來(lái)了不同地區(qū)(尤其是東西部)公務(wù)員之間的較大工資水平差距，在全國(guó)范圍內(nèi)形成了新的不平等。
而此次公務(wù)員工資制度改革的一個(gè)重要目的就在于清理規(guī)范各種津貼和補(bǔ)貼，合理確定津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決遏制津貼補(bǔ)貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，嚴(yán)格規(guī)范工資分配秩序，做到基本統(tǒng)一同一地區(qū)不同單位的公務(wù)員收入水平，使地區(qū)之間公務(wù)員收入差距控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。所以，此次的公務(wù)員工資制度改革重在規(guī)范秩序和建立健康、可持續(xù)的工資增長(zhǎng)機(jī)制，即建立國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，和建立地區(qū)附加津貼制度，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，形成正常增長(zhǎng)的公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制，建立調(diào)控有力的公務(wù)員工資管理體制。這不僅是國(guó)家《公務(wù)員法》的要求，同時(shí)也是建立廉潔、透明、高效政府的需要。
三、此次公務(wù)員工資制度改革加大了基層公務(wù)員適用的級(jí)別工資級(jí)數(shù)，為基層公務(wù)員的工資增長(zhǎng)提供了更為廣闊的空間。
由于我國(guó)沒(méi)有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員之分，受到機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量的限制，絕大部分基層公務(wù)員，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)的公務(wù)員，是很難獲得升遷的，往往只能在科級(jí)以下職務(wù)等級(jí)上走完自己的職業(yè)生涯。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，此前的公務(wù)員工資體系為這些公務(wù)員的工資正常晉升留下的空間非常小，級(jí)數(shù)非常少，盡管整個(gè)公務(wù)員的工資分了15級(jí)，但是大多數(shù)基層公務(wù)員能夠適用的工資等級(jí)卻不多。這就造成大量公務(wù)員的工資處于金字塔底層的狀況。這種情況和大部分組織中的常見(jiàn)工資分布狀況是不同的，一般情況下，在一個(gè)組織內(nèi)部，員工在工資序列的不同層次上的分布是呈菱形分布，即在最高和最低工資水平之間的線段上，處于中間或中間偏下位置上的人員分布是最密集的，而在工資水平最低和最高的兩端，人員的分布比例往往是相對(duì)較小的。
由于大多數(shù)基層公務(wù)員很難得到更高的行政級(jí)別或職務(wù)晉升，結(jié)果導(dǎo)致許多骨干業(yè)務(wù)人員和行政管理人員盡管承擔(dān)著大量的、具有較高難度的工作，掌握著國(guó)家政策的實(shí)施，但是他們的貢獻(xiàn)和價(jià)值在工資水平上卻無(wú)法得到體現(xiàn)。這造成了兩個(gè)方面的不利影響，首先就是公務(wù)員的流失。外部勞動(dòng)力市場(chǎng)上尤其是企業(yè)的工資水平日益與勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)和價(jià)值相匹配，從而為真正有能力的人提供了廣闊的工資增長(zhǎng)空間，因而，一些年輕人在企業(yè)中能夠獲得比當(dāng)公務(wù)員高很多的工資，這導(dǎo)致一部分基層政府公務(wù)員不安心本職工作，在遇到合適的機(jī)會(huì)時(shí)，這部分公務(wù)員很可能會(huì)離開政府。事實(shí)上，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個(gè)中央部委中，共流失本科學(xué)歷以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%。在這些流失公務(wù)員中，35歲以下年輕公務(wù)員流失的情況尤為嚴(yán)重。例如，在外交部的流失人員中，35歲以下的占了80%；原外經(jīng)貿(mào)部從1999年到2001年的3年中，有123名青年公務(wù)員流失，占同期錄用大學(xué)畢業(yè)生總數(shù)的72.8%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，流失的主要是專業(yè)人員。原因是：在機(jī)關(guān)里，專業(yè)人員沒(méi)有太多的晉升和工資增長(zhǎng)出路，但是在市場(chǎng)上，這些專業(yè)人員卻是熱門人才，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)要高得多。［5］
基層公務(wù)員工資增長(zhǎng)空間較小產(chǎn)生的另外一種不利影響是，它進(jìn)一步強(qiáng)化了“官本位”意識(shí)。由于公務(wù)員的正常工資晉升空間很小，只有職務(wù)才是提高工資的主要途徑，因此，它會(huì)強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍中的“升官發(fā)財(cái)”意識(shí)，即只有想方設(shè)法將行政職務(wù)搞上去，才有可能獲得工資的提高(當(dāng)然也包括職務(wù)消費(fèi)的增加)。過(guò)于追求行政職務(wù)的現(xiàn)象不僅如彼得原理所預(yù)言的那樣，會(huì)導(dǎo)致一部分在業(yè)務(wù)方面比較強(qiáng)的公務(wù)員在想方設(shè)法進(jìn)入管理或領(lǐng)導(dǎo)崗位之后，發(fā)現(xiàn)自己陷入了績(jī)效不佳的困境；同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)不可回避的問(wèn)題，這就是：在特定的環(huán)境下，一部分公務(wù)員會(huì)為了謀求職務(wù)晉升而不擇手段，甚至出現(xiàn)買官賣官的丑惡現(xiàn)象。
此次的公務(wù)員工資制度改革的一個(gè)特點(diǎn)是將職務(wù)和級(jí)別的晉升分別獨(dú)立進(jìn)行，公務(wù)員的職務(wù)仍然是12個(gè)層次，但是將公務(wù)員級(jí)別從15級(jí)擴(kuò)大到27級(jí)，重點(diǎn)增加了縣以下基層公務(wù)員所對(duì)應(yīng)的級(jí)別數(shù)量，公務(wù)員將可以根據(jù)工作年限以及個(gè)人績(jī)效獲得級(jí)別的晉升。也就是說(shuō)，即使沒(méi)有職務(wù)的升遷，他們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^(guò)努力獲得比過(guò)去更高的級(jí)別和相對(duì)更高的待遇。這種新的公務(wù)員工資通過(guò)加大基層公務(wù)員的級(jí)別工資等級(jí)的做法，適當(dāng)?shù)靥岣吡嘶鶎庸珓?wù)員的工資水平，無(wú)疑有利于公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。
［1］顧嚴(yán)、楊宜勇，2005年~2006年，中國(guó)收入分配問(wèn)題與展望［M］；2006年，中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.01，276~284。
［2］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)，2005.10.11。
�。�3］一文，各國(guó)公務(wù)員工資收入大比拼［N］；中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2006.05.08。
［4］劉英麗，正大光明拿薪水，北京公務(wù)員究竟該拿多少錢？［N］；中國(guó)新聞周刊， 2004.09.1。
�。�5］王虎，蔣明倬，公務(wù)員流失報(bào)告：中央部委3年流失專才1039人［N］；21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003.09.10。
(來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)，作者：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院組織與人力資源研究所副教授，碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士劉昕）
