今年4月29日下午，50歲的武高山從就職三年的宣武區(qū)區(qū)長任上卸職，低調(diào)履新北京西站地區(qū)管理委員會(huì)主任。
北京西站地區(qū)管理委員會(huì)(以下簡稱“西站管委會(huì)”)為正局級，但屬事業(yè)單位。作為北京市政府直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個(gè)西站地區(qū)的綜合管理工作。
這一職責(zé)顯非易事。僅有1.3平方公里的西站地區(qū)，處于三區(qū)交界，至少有10部門派出了1318個(gè)管理人員。
“管理者的效率不高�！�1月18日，北京市社科院遞交市政府高層的《報(bào)告》(以下簡稱《社科院報(bào)告》)中寫到“給擾序和違法犯罪分子提供了違規(guī)、違法的機(jī)會(huì)”。
《報(bào)告》將此原因歸結(jié)于，肩負(fù)重責(zé)的西站管委會(huì)，法律地位不明，其僅為事業(yè)單位，由此形成“管理”行政部門的獨(dú)特景觀。
2月5日，市長王岐山就《報(bào)告》批示：“西客站的管理問題已屬北京‘頑疾’之一，能否改變的確有體制、機(jī)制問題，當(dāng)然也有在硬環(huán)境和管理乃至班子、隊(duì)伍問題�？傊�，要下工夫，在奧運(yùn)前作為重要窗口來建設(shè)好�！�
“五警”與“六黑”
西站地下二層退票大廳，是票販子的一個(gè)集散地。
這里本是警力集中的一個(gè)“重鎮(zhèn)”，但倒票猖獗的一個(gè)原因在于，票販子在這里與乘客發(fā)生糾紛，只需走出大廳，便可以在兩方警察的眼皮底下逃過追究。
對于這一情況，《社科院報(bào)告》的解釋是，大廳內(nèi)歸西站公安分局警察管，而票販子如跨出大廳即“暫時(shí)終止倒票行為”，廳內(nèi)的警察不會(huì)管，而廳外的更不會(huì)管。
目前，西站地區(qū)共有五方警力，其中市公安局西站地區(qū)分局現(xiàn)有147人，市公安局公交分局西站派出所24人，北京鐵路公安局西站公安段309人，交警豐臺(tái)支隊(duì)西站分隊(duì)30人，武警西站中隊(duì)(含消防特勤)177人。
這尚未包括參與治安管理的至少24名宣武區(qū)城管監(jiān)督人員。
五方警力劃線而治，在西站中有多個(gè)地區(qū)屬于“交界地帶”。僅以南廣場為例，清理整治“黑旅館”攬客者就需要3家公安機(jī)關(guān)聯(lián)手出動(dòng)：西站公安段的轄區(qū)是臺(tái)階以上，廣場歸西站公安分局，但廣場的一個(gè)角歸豐臺(tái)公安分局太平橋派出所管理。
西站治安一直為人詬病。《報(bào)告》列舉了故意損害旅客利益的“六黑”行為，分別是“黑車票”、“黑出租”、“黑托運(yùn)”、“黑旅店”、“黑寄存”、“黑電話”。
在2005年《報(bào)告》調(diào)研期間，社科院專家曾向西站10個(gè)事業(yè)單位、40家企業(yè)發(fā)放了400份測評表，結(jié)果顯示，公安和城管工作評價(jià)比較低，認(rèn)為其很好地履行職責(zé)的票數(shù)不足20%。
早在2003年，針對坑害旅客的“六黑”事件，媒體曝光共36次。材料顯示，僅10天在專項(xiàng)打擊內(nèi)，警方就查處治安案件102起。
同年12月，西站“四大黑幫”———“孟氏家族”、“包頭幫”、“河南幫”和“單干幫”，在警方的“天網(wǎng)行動(dòng)”中落網(wǎng)。
次年10月，西站地區(qū)再爆械斗事件，系兩個(gè)長期以來操縱西站京津黑車客運(yùn)“東北幫”之間，為搶奪利益而爆發(fā)的一次暴力沖突。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員、原鐵道部規(guī)劃經(jīng)濟(jì)研究院研究員楊洪年說，就治安問題而言，一般的火車站分為站前派出所和車站派出所，分屬地方和鐵路部門管理，北京西站的則要復(fù)雜得多。
雙重分割與多頭管理
兩層分割線，被認(rèn)為是北京西站顯現(xiàn)多頭管理的緣由。
第一條分割線，主要體現(xiàn)在鐵道部與北京市政府之間。作為投資者，兩者對北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進(jìn)站系統(tǒng)等為主的地上部分，歸鐵道部北京鐵路局管理；以出站系統(tǒng)為主的整個(gè)西站地區(qū)，歸北京市政府，由西站地區(qū)管委會(huì)代為管理。
與此并列的另一條分割線，來自北京市政府本身。
西站地區(qū)占地1.3平方公里，橫跨豐臺(tái)、海淀、宣武三區(qū)。一個(gè)大體的分割原則是，三區(qū)只參與公共服務(wù)領(lǐng)域，不能分享財(cái)稅收入，如市國稅、地稅、公安和工商四部門，均由市政府直接下設(shè)西站分局。
但一個(gè)特例是，由于南廣場至今尚未建成，其開發(fā)管理已交由豐臺(tái)區(qū)處理，而北廣場屬市政府。這還體現(xiàn)在工商系統(tǒng)，即站內(nèi)是由西站工商分局管理，但南廣場則由宣武和豐臺(tái)兩個(gè)工商分局管理。
又如宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)，共抽調(diào)28人單列一個(gè)西站分隊(duì)。至于針對在公共服務(wù)方面的民政、衛(wèi)生等，則未派駐機(jī)構(gòu)和人員，其相應(yīng)職能由僅是事業(yè)單位的西站管委會(huì)承擔(dān)。
有資料顯示，該地區(qū)城管隊(duì)因承擔(dān)社會(huì)救助等額外任務(wù)，2005年1-7月每天工作10小時(shí)以上，長此以往，“將嚴(yán)重影響隊(duì)員身體健康”。今年4月，城管隊(duì)已面向社會(huì)公開招聘。
《社科院報(bào)告》顯示，僅在西站地區(qū)范圍內(nèi)，管委會(huì)所要協(xié)調(diào)多個(gè)部門，總?cè)藬?shù)共有579人：北京市政府職能部門派駐的直屬單位4個(gè)，市公安、工商、國稅、地稅的分局。
社科院課題組負(fù)責(zé)人唐鑫從“六黑”問題開始分析，并對比其他火車站等繁華復(fù)雜地區(qū)，發(fā)現(xiàn)西站地區(qū)“更多頭，更復(fù)雜”。
體現(xiàn)在《專家組報(bào)告》中，專家組成員潘麒麟稱，“西站地區(qū)條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權(quán)威性和綜合統(tǒng)籌職能，”“西站出站系統(tǒng)與進(jìn)站系統(tǒng)、北廣場與南廣場、鐵路部門與地區(qū)管委之間的協(xié)同、銜接與利益協(xié)調(diào)十分困難。”
“弱勢”的管委會(huì)
西站管委會(huì)現(xiàn)有編制80人，實(shí)有50人，其中有30名編制為城管監(jiān)察、環(huán)衛(wèi)占用。
在內(nèi)部，西站管委會(huì)下設(shè)辦公室、綜合管理一處、二處、城建規(guī)劃管理處、精神文明建設(shè)處、紀(jì)檢組、組織人士處和行政計(jì)財(cái)處。
“西站地區(qū)的管理體制像一個(gè)四不像的獨(dú)立王國。”專家組成員、專事西站體制研究的專家潘麒麟說。
1996年1月北京西站正式運(yùn)營時(shí)，西站管委會(huì)成立，當(dāng)時(shí)“為市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。管委會(huì)由市政府副秘書長牽頭，所涉三區(qū)副區(qū)長以及建委、公安、工商、地稅等局級單位副局長參與。
2001年，原機(jī)構(gòu)保留正局地位，改為市政府針對西站地區(qū)的代管機(jī)構(gòu)。由于成立正局級行政部門需獲國務(wù)院批準(zhǔn)，故僅采取了事業(yè)單位模式。
在《憲法》和《地方組織法》中，沒有規(guī)定地方政府可將自己的權(quán)力授予或委托給一個(gè)事業(yè)單位代為行使，因此西站管委會(huì)法律地位不明確，對政府各職能部門駐區(qū)機(jī)構(gòu)、鐵路部門的工作，其職能只能是“協(xié)調(diào)”。
粗算起來，西站管委會(huì)需溝通協(xié)調(diào)的單位、部門，達(dá)數(shù)十家。其中包括市委辦公廳、市各局和駐區(qū)單位等。
按潘麒麟的說法，由于西站承擔(dān)類似一級政府的管理職能，但事業(yè)單位的屬性，規(guī)定了其沒有人財(cái)方面的管理權(quán)，“協(xié)調(diào)”必屬無力。
關(guān)鍵問題在于，西站管委會(huì)只能協(xié)調(diào)、督促地區(qū)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)，而不是自上而下的硬性管理，出現(xiàn)問題，只能依靠協(xié)調(diào)議事會(huì)等機(jī)制來解決。
唐鑫分析，西站地區(qū)管委會(huì)的“代行政府職能”———代表北京市政府管理西站地區(qū)，協(xié)調(diào)不等于管理，充其量只能算管理的一部分。因此，西站管委會(huì)負(fù)責(zé)的“綜合管理工作”壁壘重重。
“轉(zhuǎn)正”與“大管委”
針對西站管理體制困局，兩組專家不約而同在兩份《報(bào)告》中均提出，應(yīng)加強(qiáng)管委會(huì)，并將其納入行政序列。不過，二者就此提出了迥異的解決之道：《社科院報(bào)告》稱，將西站管委會(huì)轉(zhuǎn)為市政府辦公廳代管的行政單位，名稱不變，級別降半格，相當(dāng)于市政府的二級局，職能是領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)西站地區(qū)的管理工作，從而明確其法律地位和管理職能。
“如果這樣，北京新南站建成后，是不是也要建立一個(gè)正局級的南站管委會(huì)呢？”專家組成員潘麒麟反問。
潘麒麟將西站管委會(huì)稱為“官位事業(yè)單位”，其建議是，利用現(xiàn)西站地區(qū)管委會(huì)的基本架構(gòu)和管理隊(duì)伍，建立“北京市交通站區(qū)大管委”，進(jìn)入市政府委辦局行政序列，為正局級編制。
對比以往西站管委會(huì)，“大管委”基本職責(zé)是負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)火車站、長途車站、民航場站等站區(qū)的宏觀立法、管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮和綜合協(xié)調(diào)工作，其職能包括：政策研究、法規(guī)制定、整體規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、財(cái)政支持等。之后，在站區(qū)所在地建立站區(qū)管委會(huì)，業(yè)務(wù)受“大管委”領(lǐng)導(dǎo)，而其具體管理則納入所屬區(qū)的行政序列。
“北京西站的處境，在其他火車站和汽車站等普遍存在�！迸索梓胝f。
成都學(xué)者近期針對一些大中火車站的研究表明，體制不順、鐵路部門與地方管理部門難以協(xié)調(diào)，成為火車站地區(qū)的治亂之源。這一觀點(diǎn)也得到了成都火車站管委會(huì)辦公室主任段成柱的認(rèn)可。
成都火車站系2002年效仿北京西站的體制建立起來的，此后也面臨著類似西客站的治安管理等問題。段成柱說，經(jīng)過四川相關(guān)專家的調(diào)研，全國火車站管理體制并不統(tǒng)一，這是造成管理混亂的根源問題。
“大管委”設(shè)立的另一優(yōu)越之處在于，如果涉及比如與鐵路部門的協(xié)調(diào)，“大管委”作為市政府委辦局，權(quán)威性得以加強(qiáng)。
這一思路受中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)管理體制的啟發(fā)，伴隨北京科技園區(qū)增多，其“一區(qū)多園”的架構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。
目前，西站正針對相關(guān)問題做專項(xiàng)研究，西站管委會(huì)副主任徐捷告訴記者，專家研究轉(zhuǎn)化為可行解決之道尚需時(shí)日，目前而言，研究公眾如何不被“六黑”侵害更為急迫。
(據(jù)新京報(bào)；朝格圖）
