最典型的事件是“二五”計劃期間政府部門實行的“兩本賬”制度。這項制度來源于1958年中央提出的《工作方法六十條(草案)》,其要求中央在制定生產(chǎn)計劃時要搞兩本賬,一本是必成的計劃,這一本公布;第二本是期成的計劃,這一本不公布。地方也有兩本賬,地方的第一本就是中央的第二本賬,這在地方成了必成的,地方自然也還有一本期成的賬。
董志凱說,“兩本賬”制度造成從中央到地方的計劃層層加碼,級級往下追高,為計劃的層層加碼打開了一個重要的渠道。中央帶頭搞兩本賬,各級就都搞自己的兩本帳。下到基層,同一個指標就有六七種賬了。
由于對高速度的追求,導致正式的“二五”國民經(jīng)濟計劃并未形成,只提出了計劃建議和編制了計劃草案。
一個計劃“走了樣”的笑話
報告主編劉國光在這份研究報告的前言里寫到,從上個世紀50年代開始,中國學習和實施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度。但是,受中國自身條件的制約,理想的計劃經(jīng)濟制度在中國難以實現(xiàn),受計劃管理制約的那一部分經(jīng)濟活動也多少“走了樣”。
董志凱講了一個發(fā)生在“一五”期間經(jīng)濟活動“走了樣”的事:東北地區(qū)有大片的旱地,當?shù)剞r(nóng)民發(fā)明了一種叫做“雙輪雙鏵犁”的工具,耕畜是北方地區(qū)特有的馬匹,極大地提高了耕地的效率,于是當時的領導干部在主持《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中,規(guī)定在3年~5年內(nèi),要在全國推廣“雙輪雙鏵犁”600萬部,生產(chǎn)計劃要達到500萬部。
然而,我國南方的農(nóng)田大多是水田,而且耕畜用的是牛,90%以上的“雙輪雙鏵犁”都只能閑置不用。最后只能將這種犁的產(chǎn)量調整為180萬部。事實上,1956年生產(chǎn)部門加緊生產(chǎn)出來的170多萬部犁最后只銷出80萬部,后來還又被退回了15萬部。
董志凱說,雖然這件事今天聽起來像個笑話,但卻反映了當年計劃、決策的形成與修訂缺乏廣泛參與的民主機制。
在計劃管理體制下,原來的國家計委大量的具體管理工作體現(xiàn)于通過按計劃分配國家投資來配置資源。在制定投資計劃時,要反復填報表格,層層召開長時間的計劃會議,并對追加或壓縮投資進行反復磋商。
在這一過程中,典型的現(xiàn)象是,部門和地方提出的投資需求不斷追加,而計委、財政部不得不考慮資金的可能,反復壓縮投資需求。而投資數(shù)額確定以后,投資的實施與效果由要到錢的部門負責,這樣投入和產(chǎn)出是分家的,投資的效益不穩(wěn)定。
“六五”是個轉折點
參加研究的課題組專家介紹說,以往的幾個五年計劃都是僅僅關于國民經(jīng)濟發(fā)展的計劃。從“六五”計劃開始,我國的經(jīng)濟計劃中增加了社會發(fā)展的內(nèi)容,計劃的題目也相應改為“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃”!傲濉庇媱澩怀隽松鐣陌l(fā)展,對社會發(fā)展的各個方面進行計劃安排,特別是強調了人民生活的改善、勞動就業(yè)、環(huán)境保護等方面。
專家們認為,這一變化反映了隨著改革開放后觀念的變化,人的因素在國家計劃中的地位在增強;說明單純追求經(jīng)濟速度的理念在新的發(fā)展觀下開始調整。至此,我國國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略開始從速度型向效益型轉變。
董志凱介紹說,從制定第六個五年計劃開始,五年計劃的制定就開始步入正規(guī)化軌道,即必須經(jīng)過全國人民代表大會審核通過。在編制方法上,隨著市場調節(jié)范圍越來越大和指導性計劃指標成為主體,五年計劃和年度計劃的指標體系也趨于簡化。老百姓的知情權和參與權也逐漸提高。在第十個五年計劃的編制過程中,還曾公開征求意見和建議。
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