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盡管美國總統(tǒng)大選鬧得雞飛狗跳,但是,在洶涌的總統(tǒng)選舉大潮下面,其實(shí),一只具有很多爪子的錨固定著美國,使美國不至于游離港灣
本刊評論員/秋風(fēng)
四年一度的總統(tǒng)大選把很多美國人攪得頭暈眼花,整個(gè)世界也睜大了眼看著誰將搬入白宮,拉登之類的恐怖分子也不甘寂寞,來湊美國總統(tǒng)大選的熱鬧。的確,美國是世界上最有實(shí)力的國家,誰當(dāng)總統(tǒng),當(dāng)然牽動整個(gè)世界的目光。
不過,如果你仔細(xì)研究一下美國憲法,尤其是閱讀一下當(dāng)年起草憲法的那些美國人留下來的記錄,比如麥迪遜的《制憲會議記錄》,漢密爾頓、麥迪遜和杰伊為了說服人民接受當(dāng)時(shí)剛剛制定出來的憲法而合寫的《聯(lián)邦黨人文集》,再閱讀一下美國憲制史和現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu),可能就不會對總統(tǒng)大選如此投入過分在意了。
美國人、尤其是美國政府滿世界逢人便說它是個(gè)民主國家,然而,去問問200年前主導(dǎo)了制憲過程的聯(lián)邦黨人,他們可絕不會認(rèn)同這種說法。他們所要建立的不是一個(gè)人們現(xiàn)在通常所理解的民主國家,而是一個(gè)“共和政體”,也即一個(gè)代議制的、憲政的有限政府。這個(gè)政府的權(quán)力當(dāng)然來自人民,但卻是“由某些自愿任職的人在一定時(shí)期內(nèi)或者在其忠實(shí)履行職責(zé)期間進(jìn)行管理”。
現(xiàn)代人通常將民主等同于投票,但美國立憲者卻似乎不大喜歡民主投票。他們在憲法中進(jìn)行了種種制度設(shè)計(jì),限制人民直接投票選舉的范圍。因此,眾議院盡管是人民直接選舉產(chǎn)生的,但參議院卻是間接選舉的,總統(tǒng)也是由“選舉人團(tuán)”間接選舉的,至于權(quán)力很大的聯(lián)邦最高法院大法官,則是由總統(tǒng)提名、參議院認(rèn)可的,而且,只要“行為得當(dāng)”就可以終身任職。
明乎此,也就可以設(shè)想,當(dāng)代美國人,只要不是狂妄到自認(rèn)為比制憲者更有政治智慧,就不可能廢除外國人普遍不能理解的“選舉人團(tuán)”制度。它似乎以一塊良性腫瘤的形態(tài)昭示了美國政體的基本精神。這是很多美國人堅(jiān)守這一制度的深層理由。外國人不了解這一點(diǎn),所以才會不恰當(dāng)?shù)爻靶γ绹说谋J。在?dāng)代世界各國政體的圖譜上,美國的制度確實(shí)是屬于比較古典的。奇怪的是,這樣古典的制度卻相當(dāng)穩(wěn)定,甚至連一場內(nèi)戰(zhàn)、連上個(gè)世紀(jì)60年代席卷全球的文化革命風(fēng)暴都沒有撼動它。
至于總統(tǒng)的權(quán)力,不管是在憲法上,還是在現(xiàn)實(shí)中,遠(yuǎn)沒有外人想象的那么大。立憲者當(dāng)然希望有一個(gè)強(qiáng)有力的總統(tǒng),但是他們可絕不希望來一個(gè)新國王。因此,在政體設(shè)計(jì)中,總統(tǒng)的權(quán)力受到方方面面的限制。最主要的限制,來自于權(quán)力的分立與制衡原則。
但是,必須立刻補(bǔ)充說,美國絕不是通常所理解的立法、行政、司法三權(quán)分立國家,更正確的描述是,在美國政體中,同樣的權(quán)力分配給了立法、行政、司法三個(gè)部門,不過側(cè)重點(diǎn)各有不同罷了。比如,立法權(quán)方面,總統(tǒng)有提案權(quán),國會兩院有權(quán)審議通過,但法院卻可以通過司法審查權(quán)裁決其違憲而將其廢止。
具體到總統(tǒng)的權(quán)力,按照一般所理解的三權(quán)分立原則,總統(tǒng)擁有全部行政權(quán)。但在美國,卻絕非如此。按理說,外交事務(wù)屬于行政權(quán)范疇,但國會通過《與臺灣關(guān)系法》,總統(tǒng)只能執(zhí)行?偨y(tǒng)可以消極,也可以積極,但總得執(zhí)行。同樣,總統(tǒng)確實(shí)是三軍最高統(tǒng)帥,但他要打仗,必須由國會宣戰(zhàn),即使不宣戰(zhàn),也要由國會撥款。國會不撥款,行政部門甚至只能關(guān)門。上世紀(jì)80年代就真的發(fā)生過這樣的事情。
尤其是參議院在美國政治中的作用,通常被人們忽視。事實(shí)上,美國的參議院相當(dāng)于羅馬共和國的元老院——英文的參議院senate,實(shí)際上就來自元老院。參議院分享了總統(tǒng)的很多行政權(quán)力?偨y(tǒng)任命行政官員、法官、大使,必須獲得參議院的認(rèn)可。在19世紀(jì)若干年里,美國有些人可能不知道總統(tǒng)是誰,但一些資深參議員卻是全國聞名。因此,在美國地方政治中,參議員的影響可能不亞于總統(tǒng)。
除了這些制度因素之外,還有一點(diǎn)值得關(guān)注。總統(tǒng)盡管可以制定種種外交、國防、社會福利、教育等政策,但是,在美國,政治的形成過程,是一個(gè)漫長的博弈過程。各種各樣的利益團(tuán)體都會表達(dá)自己的訴求,并進(jìn)行討價(jià)還價(jià),而各種各樣觀念、立場的人也會提出自己的設(shè)想,在觀念的市場上競爭。而任何公共決策都不可能無視這些利益和觀念。因此,不管是形成冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略決策,還是對中國的政策,或者是冷戰(zhàn)后重新安排世界秩序的決策,都花費(fèi)了數(shù)年乃至十余年時(shí)間,橫跨一兩屆、兩三屆總統(tǒng)任期。由此形成的基本政策,體現(xiàn)的是精英的共識,反映的是普遍的公共利益,不大可能因?yàn)閾Q了總統(tǒng)而發(fā)生大轉(zhuǎn)向。
這是對總統(tǒng)權(quán)力的一種軟性制約。因此,總統(tǒng)換了,部長換了,但并不意味著政策、尤其是重大戰(zhàn)略性政策跟著就變了。當(dāng)然,每位總統(tǒng)都有自己的個(gè)性,每屆行政當(dāng)局都有自己的政策重點(diǎn),但是,一位明智的總統(tǒng)不大可能陡然轉(zhuǎn)向。即使他要轉(zhuǎn)向,他也首先得進(jìn)行大量說服工作,說服國會,說服公眾。而這是需要耗費(fèi)時(shí)間的,因此,即使有政策轉(zhuǎn)向,也不可能在總統(tǒng)大選之后立刻出現(xiàn)。
因此,盡管美國總統(tǒng)大選鬧得雞飛狗跳,但是,在洶涌的總統(tǒng)選舉大潮下面,其實(shí),一只具有很多爪子的錨固定著美國,使美國不至于游離港灣。
(來源:中國《新聞周刊》總第203期)