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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文／熊英

　　近年來，各地出現(xiàn)政府財政規(guī)模膨脹與公共產(chǎn)品供給不足并存的怪現(xiàn)象，因此“政府的錢是如何花的”已成為全社會關(guān)注的焦點。

　　“地方財政支出運行現(xiàn)狀的調(diào)查與分析課題組”于2008年8月至2009年3月間，在北京市人大常委會財經(jīng)委的協(xié)助下，以北京地區(qū)市區(qū)(縣)兩級政府為樣本，走訪了市財政局、市審計局，東城、西城、海淀、平谷等區(qū)縣的人大和部分區(qū)縣的財政、審計、監(jiān)察部門，并對十余名行政事業(yè)單位的財會人員進行了訪問調(diào)查，結(jié)合研究外省區(qū)市相關(guān)文獻資料，總結(jié)出目前政府財政支出的四大頑癥。

　　頑癥一：過度公務(wù)消費已成集體性活動

　　調(diào)查顯示，公款吃喝、公費旅游、建造高檔樓堂館所等巨大的公務(wù)消費已成為政府的一種慣常的集體性活動。

　　表征一，既得利益者對制度約束抵制或變相抵制。如出國考察在各行政事業(yè)單位基本上演變成為一種福利待遇，當(dāng)財政部門要求削減出國考察經(jīng)費時，便遇到了一定程度的阻力。公車改革的阻力最大，甚至出現(xiàn)了改革后財政投入更多而不得不叫停的情形。雖然各地具體改革方案不盡相同，卻具備同一個特征，即被改革的對象是主持改革的政策制定者和執(zhí)行者。

　　改革失敗的原因在于：改革政策過多地考慮了如何補償既得利益者的損失，而忽視了現(xiàn)行制度和“改革”結(jié)果給公共財政和納稅人造成的損失和傷害。

　　表征二，對權(quán)力部門的約束無力。通常有能力建造高檔樓堂館所的都是政府、財政、稅務(wù)、法院等權(quán)力部門。比如，某地方財政局嚴重超標的辦公大樓項目經(jīng)過了當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、規(guī)劃局等四五個政府部門正式審批。當(dāng)?shù)丶o檢監(jiān)督部門分析，“因為財政局是一個權(quán)力單位”，相關(guān)部門都有“礙于面子、沒有堅持原則的問題”，從而形成了財政局怎么報就怎么批的狀況。對于地方政府職能部門的約束尚且如此，可想而知，對黨政“一、二把手”的約束自然更是無能為力。

　　表征三，由于現(xiàn)有制度的漏洞與不合理，行政事業(yè)單位常常出現(xiàn)“為了花錢而花錢”的情形。如某部門研究室的科研項目延期一年，但項目資金的使用期限并沒能延長。那么，根據(jù)制度要求，必須按原來的期限把錢突擊花光，花不完只好安排境內(nèi)外公費考察。類似的情況屢見不鮮，一些單位集體公款吃喝的起因，往往也是為了要把錢花掉。

　　表征四，公共財政觀念的普遍缺乏。朋友聚會搶著買單，有一位站出來說：“我來付，單位能報銷�！庇谑谴蠹倚廊唤邮�，甚至達成共識：能花公家的錢就不花個人的錢，“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。當(dāng)公共部門、兄弟單位、上下級之間，彼此用公款熱情招待成為一種時尚；當(dāng)節(jié)假日前提醒下屬 “別忘了表示表示”成為一種常態(tài)；當(dāng)上級部門到下屬單位，管吃管住管游山玩水成為一種習(xí)慣；當(dāng)不同省份的同一系統(tǒng)單位間禮尚往來，互通有無，過度的公務(wù)消費就形成了一種集體性活動，加之“法不責(zé)眾”和“從眾心理”，公務(wù)消費問題難以治理。

　　頑癥二：年底突擊花錢，愈演愈烈

　　每年第四季度，各大商場、圖書大廈的“團購卡”處于“熱銷”狀態(tài)，前來購買的預(yù)算單位絡(luò)繹不絕。這只是“年底突擊花錢”的表現(xiàn)形式之一�！澳甑淄粨艋ㄥX”的弊端是顯而易見的，它不利于財政資金的合理利用，造成浪費，影響財政支出預(yù)期效果的實現(xiàn)。近年來，“年底突擊花錢”呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。雖然，不同地區(qū)不同預(yù)算單位“年底突擊花錢”的情形不盡相同，在財政資金流量不大的基層地方政府，這類問題也不太明顯。但凡是急于在年底前將錢花完的“預(yù)算單位”莫不是一樣的初衷：擔(dān)心結(jié)余款若被“清零”，來年財政撥款數(shù)額可能會受影響。

　　造成這樣的結(jié)果，主要是預(yù)算的編制和執(zhí)行中的幾種情況引起的：

　　第一種情況，預(yù)算單位的預(yù)算編制不實。在項目預(yù)算編制過程中，預(yù)算單位打出了太多富余，財政款撥下來后一時又安排不出去，只好年底突擊花錢。此類虛報預(yù)算的心理很容易分析，不是擔(dān)心未來不確定因素多、無法預(yù)測，必須留有余地；就是為了彌補公用經(jīng)費不足；或者干脆是受利益驅(qū)動，財政資金多多益善，不要白不要。

　　第二種情況，預(yù)算單位前期執(zhí)行緩慢。預(yù)算執(zhí)行“前松后緊”是一種比較常見的現(xiàn)象。或是計劃做得較粗，前期工作抓得不緊；或是擔(dān)心錢不夠，前期不敢花；也有一些是客觀因素，如因政府采購時間較長使財務(wù)支出時間后移；部分項目因為相關(guān)手續(xù)一時沒能辦全，使開工時間后移從而造成財務(wù)支出后移；因工程項目的檢查驗收周期，或一些修繕項目(如院校的學(xué)生宿舍)只能在假期開工等自身特殊性問題導(dǎo)致的后移等。

　　第三種情況，部分財政資金撥付的時間較遲并且數(shù)額不確定。就預(yù)算單位而言，下半年還能從財政部門“要到”多少錢或者財政部門還能追加多少資金是一個未知數(shù)，有時部分財政資金撥付下來很晚(如11、12月份才到位)，從而致使年底突擊花錢成為必然之舉。

　　頑癥三：重分配輕效益，財政支出效率低下

　　近年來，隨著財政收入的逐年增加，構(gòu)建和諧社會目標的確立，政府向民生建設(shè)方面的財政投入呈快速增長之勢。與此同時，各級政府財政支出效率低下的問題凸顯出來，主要表現(xiàn)在撥款緩慢、資金閑置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)撥款、財政投入的效益不高或者效果不明顯等方面。

　　從財政資金配置效率層面來看，決策失誤是導(dǎo)致財政支出效率低下的主要原因�！靶蜗蠊こ獭�、“政績工程”當(dāng)中不乏勞民傷財、中看不中用的工程，大量財政資金配置項目因為缺乏科學(xué)論證和法定程序，造成重復(fù)建設(shè)、重復(fù)撥款，如2006年北京審計局抽查昌平等7個區(qū)縣的專項補助金的管理和使用情況，發(fā)現(xiàn)6個區(qū)縣有31個項目多頭或重復(fù)申報，涉及的補助資金達3.7億元。在基本建設(shè)投資方面，由于條塊分割，許多預(yù)算單位除了能從本級政府獲得財政資金，還可從上級行業(yè)主管部門獲得二次分配。加上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)，以致經(jīng)常出現(xiàn)“馬路不斷被開膛破肚”，就2006年4月14日至12月 22日，北京永定路路段就先后被4個管線單位，分4次挖掘過。失誤的決策不僅無法實現(xiàn)社會資源和公共資源的最優(yōu)配置，還造成巨大的損失浪費。

　　從財政資金使用效率層面來看，資金閑置、設(shè)備閑置、工程質(zhì)量差等問題，導(dǎo)致政府往往不得不投入更多的財力以達到預(yù)期的目標，財政宏觀調(diào)控和社會調(diào)整功能大打折扣，公共產(chǎn)品相對“昂貴”。如2006年北京市審計局抽查20所醫(yī)院 5.37億元設(shè)備購置項目資金使用情況，當(dāng)年購置設(shè)備支出僅為2.61億元，新購設(shè)備中僅有3所醫(yī)院的設(shè)備全部投入了使用；2005年北京兩級財政在房山、懷柔、門頭溝、平谷、密云、延慶等6個區(qū)縣共投資1.23億元建設(shè)了1350個村衛(wèi)生服務(wù)站，第二年抽查中，因缺乏醫(yī)護人員、運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足、前期選址不合理、未建設(shè)必要的工作生活設(shè)施等原因，有112個未投入使用(占抽查量的33%)。

　　許多政府投資項目前期工作不實，概預(yù)算很粗(甚至有的故意壓低概預(yù)算以爭取獲得批準之后再追加)、招投標制度不健全、施工監(jiān)理機制沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，實際運作當(dāng)中違法現(xiàn)象普遍，層層轉(zhuǎn)包、偷工減料、趕工期等問題經(jīng)常發(fā)生，如剛交付使用即漏洞百出的北京西站就是實例。

　　頑癥四：屢審屢犯，法無威懾力

　　目前我國預(yù)算執(zhí)行方面的審計工作，不可謂力度不大。但在超預(yù)算支出、虛列支出、挪用、擅自改變資金用途、預(yù)算執(zhí)行緩慢等審計內(nèi)容上的“屢犯”，許多被審計單位仍然“有恃無恐”。

　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政支出中存在一些特別現(xiàn)象，如“合法不合理”等值得關(guān)注。例如，為了改變預(yù)算執(zhí)行緩慢的狀況，北京市曾提出“時間過半任務(wù)過半”的要求，財政部門也出臺了相關(guān)配套措施。但在實際的財政支出過程中，卻出現(xiàn)了單純追求執(zhí)行率而忽視了財政資金使用效果的問題，甚至還出現(xiàn)了“為了合法而違法”的奇怪現(xiàn)象。如某單位虛列支出，將尚未開工的項目款提前打入對方賬戶，然后再將款項打回來，以符合財政支出率方面的相關(guān)規(guī)定。

　　為了解決“合法不合理”的問題，預(yù)算單位采取了一些“變通”做法，于是又出現(xiàn)了“合理不合法”的情況。如因長期未作調(diào)整的差旅費標準導(dǎo)致的住宿超標“常態(tài)”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改變支出用途或?qū)�專項資金調(diào)劑或者挪作他用等等。

　　在對審計部門的調(diào)查結(jié)果分析時還發(fā)現(xiàn)，科研項目的資金流向存在較為嚴重的問題�？蒲许椖亢笃谕�往需要花費較大資金，為了不影響支付進度，目前“通�！钡淖龇ㄊ窍葘㈨椖抠Y金提出來，用的時候再補上，從而造成賬面上顯示的資金流向經(jīng)常與實際使用情況不符。如將一筆資金通過購買商場購物卡等方式提出來，結(jié)項后通過支付印刷費、專家評審費、招待費(餐費 )等費用又補了回去。利用項目資金購買日用消費品、甚至高檔消費品的情況十分嚴重，有的項目餐費占比重較大，也有將項目資金“私分”的現(xiàn)象。

　　一位承擔(dān)社科研究項目的科研人員解釋說，課題組成員不得提取勞務(wù)費的規(guī)定不切實際。現(xiàn)實中，項目負責(zé)人為了調(diào)動科研人員對申報項目和相關(guān)工作的積極性，一定要變相支付勞務(wù)費。同時，課題研究(尤其是社會科學(xué))需要相關(guān)部門和人員的支持和配合，為了課題研究的可持續(xù)發(fā)展，餐費或招待費的發(fā)生是不可避免的。這也符合“人情社會”、“飲食文化”的國情。

　　點評：重在制度建設(shè)

　　形成地方政府財政支出四種頑癥的現(xiàn)實原因很復(fù)雜，其中制度層面值得關(guān)注。目前的財經(jīng)制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律規(guī)范之間有沖突、法律規(guī)定脫離實際、配套制度不科學(xué)或不嚴謹?shù)�。比如，為滿足依法增長教科文衛(wèi)和農(nóng)業(yè)等方面的法律條款(即“法定支出”的要求)，必須將財政收入的一定比例投入相關(guān)領(lǐng)域。而每年財政收入增長多少年底才能知道，因此超收收入難以納入預(yù)算管理。政府編制的財政收入計劃定得過低，致使年底財政超收部分過多，從而大大增加了財政突擊撥款的總量(北京市2007年財政收入計劃增長13%，但實際增長33.6%)；在專項轉(zhuǎn)移支付問題上，因其本身就具有不確定性的特點，資金量較大、撥付時間較晚，每年各級人大召開時間的差異性(下級人大先于上級人大召開)，使得下級政府難以將上級撥付的專項資金納入本級預(yù)算支出方案。監(jiān)督“軟化”和問責(zé)“缺位”更為突出。調(diào)查顯示：“缺乏責(zé)任追究”是“屢審屢犯”的重要原因之一。實踐中，審計機關(guān)幾乎不會動用法律賦予的“行政處罰權(quán)”，甚至連“處罰建議權(quán) ”都難以啟動。對尚未構(gòu)成犯罪的個人行為，難追究責(zé)任，對單位行為的處罰更不易實現(xiàn)。缺乏“問責(zé)”的“監(jiān)督”，“大事化小，小事化了”或雖寫入審計結(jié)果報告，但最終“黑不提，白不提”，使得許多預(yù)算單位并不害怕被審出問題資金。已經(jīng)花掉的財政資金(如違規(guī)發(fā)獎金)，也是“潑出去的水”，一般難以追回。

　　其次，是普遍存在的預(yù)算編制不科學(xué)。“高報”預(yù)算是財務(wù)人員的一種普遍心態(tài)，擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)臨時決定要做什么事，屆時來不及做預(yù)算要不到錢。

　　第三，在預(yù)算執(zhí)行方面，或過失為之，或明知故犯。有的是為其生存發(fā)展所迫。如某中學(xué)多年沒能給職工長工資，為了調(diào)動職工的積極性，將項目結(jié)余資金用來給職工發(fā)了獎金。有的是受利益驅(qū)動。如各級政府及其財政職能部門擁有財政資金支配權(quán)，同時又是一級預(yù)算單位，因此在財政資金分配上容易向本單位傾斜，并能夠得到其他相關(guān)權(quán)力部門的“照顧”。在針對預(yù)算單位財會人員設(shè)計的調(diào)查問卷當(dāng)中有這樣一道題：“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的指示與財經(jīng)紀律不一致時，您將如何做？”幾乎所有的答卷人都選擇了這樣的答案：“提醒領(lǐng)導(dǎo)注意，如果領(lǐng)導(dǎo)一再堅持，按領(lǐng)導(dǎo)指示做�！憋@然，這也是一種明知故犯。此外，決策者和執(zhí)行者的傳統(tǒng)做法、慣性思維以及陳舊的財政觀念，也是不可忽視的成因。有些領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了“拍腦袋”做決策的習(xí)慣。領(lǐng)導(dǎo)“拍板”時通常沒有“屢犯”的故意，經(jīng)常還是在為百姓辦實事、辦好事。但是，由于忽視了決策程序和預(yù)算支出規(guī)則，其結(jié)果往往造成下屬部門的行為違法。

　　近年來，預(yù)算改革進展很快，但一些單位仍然沿用預(yù)算制度改革前的做法，如某學(xué)校一直保持設(shè)立“校長基金”。一位資深審計人員接受調(diào)查時表示，現(xiàn)在的各預(yù)算單位負責(zé)人并非沒有法律意識，只是其中許多人觀念轉(zhuǎn)變跟不上預(yù)算改革發(fā)展的形勢。如目前絕大多數(shù)人都意識到不能設(shè)“小金庫”，但是對于預(yù)算外資金應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理缺乏正確的認識。事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)普遍認為，“既然資金來源不是財政撥款而是單位‘創(chuàng)收’，就應(yīng)當(dāng)由本單位自由支配”。(摘自《中國改革》）