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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　文/周雪光

　　貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)指令，是基層政府的一個(gè)重要工作內(nèi)容，人們常用“上傳下達(dá)”、“令行禁止”這樣的詞語(yǔ)來(lái)形容基層工作的理想狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)中一個(gè)引人注目的現(xiàn)象是，在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)特別是中央政府的各種政策指令時(shí)，一些基層上下級(jí)政府常常共謀策劃、暗渡陳倉(cāng)，采取上有政策、下有對(duì)策的各種手段予以應(yīng)付，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷。

　　共謀行為剖析

　　在筆者的調(diào)查中，一位鎮(zhèn)政府主管計(jì)生工作的官員這樣描述有關(guān)的檢查工作：省市縣都組織檢查。當(dāng)省里來(lái)檢查時(shí)，市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來(lái)對(duì)付省的檢查團(tuán)；當(dāng)市里來(lái)檢查時(shí)，縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來(lái)對(duì)付市里的檢查團(tuán)。省里到縣里檢查時(shí)，事先不通知去哪個(gè)鎮(zhèn)或村。但是，實(shí)際上省里來(lái)的時(shí)候，市里縣里就提前來(lái)打招呼：把你們那里的問(wèn)題處理好……

　　檢查團(tuán)到了縣里，各個(gè)鎮(zhèn)都得到通知，嚴(yán)陣以待。一旦領(lǐng)隊(duì)的得到通知去哪個(gè)村，在去那個(gè)村的路上就有電話通知到那個(gè)村，連車(chē)號(hào)、時(shí)間、地點(diǎn)的消息都十分詳盡。檢查團(tuán)一般都是早晨8點(diǎn)以前就到達(dá)。所以，一大早，村里婦女小組長(zhǎng)就在各個(gè)路口把守，一旦發(fā)現(xiàn)情況就立即通知村里，把有問(wèn)題的孩子轉(zhuǎn)移出去。

　　“我工作6年來(lái)，除了有一個(gè)鄉(xiāng)被省檢查團(tuán)查出來(lái)外，只有兩次是縣里檢查出計(jì)劃外的問(wèn)題，做了一票否決的處理，鎮(zhèn)書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)都調(diào)換工作，沒(méi)有重用�？h里也沒(méi)有向上報(bào)告。”該官員說(shuō)。

　　這種上下級(jí)政府間聯(lián)手應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的現(xiàn)象普遍地存在。某地出現(xiàn)問(wèn)題后，事發(fā)地基層政府間層層包庇，封鎖消息，隱瞞不報(bào)。一旦披露，自上而下調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)厣舷录?jí)政府也經(jīng)�；ハ嘌谏w，大事化小，小事化了。

　　這些共謀行為或者是基層政府游說(shuō)上級(jí)部門(mén)為之掩蓋保護(hù)，也可能是上級(jí)部門(mén)要求下級(jí)掩蓋問(wèn)題，以應(yīng)付來(lái)自更上級(jí)政府的要求和檢查，大多是通過(guò)打招呼，私下安排等非正式方式加以實(shí)施。

　　還有一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，各級(jí)政府經(jīng)常同時(shí)扮演檢查者與被檢查者的雙重角色。當(dāng)縣計(jì)生局應(yīng)對(duì)來(lái)自省市上級(jí)部門(mén)的檢查時(shí)，他們作為被檢查者一方，與鎮(zhèn)政府和村委會(huì)一起參與共謀行為；而當(dāng)縣計(jì)生局檢查下級(jí)部門(mén)的工作時(shí)，同一批官員則扮演著檢查者的角色，并且這種角色轉(zhuǎn)換常常在一夜之間實(shí)現(xiàn)。身處雙重角色的官員，深諳這些游戲規(guī)則，即各級(jí)政府默認(rèn)共謀行為的合法性和合理性。

　　在這個(gè)過(guò)程中，上下級(jí)政府間的關(guān)系也經(jīng)歷了一個(gè)微妙的轉(zhuǎn)換：從正式行政關(guān)系到非正式運(yùn)作關(guān)系，從上下級(jí)關(guān)系到同謀關(guān)系。在這個(gè)角色轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，不同參與者的認(rèn)知得以同化，形成共識(shí)，成為廣為接受的合法基礎(chǔ)。

　　在很多情況下，共謀現(xiàn)象是基層政府執(zhí)行政策時(shí)所表現(xiàn)的靈活性和適應(yīng)性，是制度創(chuàng)新的一個(gè)重要源泉；其負(fù)面效應(yīng)卻是上級(jí)政府所不愿意看到，并且是力圖克服的。但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現(xiàn)之公開(kāi)、運(yùn)作之堅(jiān)韌卻是少見(jiàn)的。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，隨著政府制度職能的演變和改革，這一問(wèn)題也日益突出，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。

　　政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的悖論

　　中國(guó)各級(jí)政府同屬于一個(gè)龐大的科層制體制，上下級(jí)政府有著直接的行政隸屬關(guān)系。所以，對(duì)于一級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，他們主要向直接上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

　　在實(shí)際生活中，我們不難看到，各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達(dá)各級(jí)政府，覆蓋了其整個(gè)管轄領(lǐng)域范圍中的不同地區(qū)部門(mén)。一旦某項(xiàng)政策下達(dá)，各級(jí)政府即通過(guò)宣傳動(dòng)員、制定細(xì)則、部署實(shí)施等方式，層層加以貫徹落實(shí)，并以各自的組織動(dòng)員渠道和各自需要部署相關(guān)的活動(dòng)。

　　同時(shí)，上級(jí)政府通過(guò)收集資料、聽(tīng)取匯報(bào)，或直接檢查等方式，加以監(jiān)督驗(yàn)收，防止執(zhí)行中的偏差失誤。在基層政府，我們常�？吹竭@種狀況：來(lái)自上級(jí)政府的各項(xiàng)任務(wù)部署和隨之而來(lái)的檢查驗(yàn)收接踵而至，令人應(yīng)接不暇，基層政府的許多時(shí)間和精力，都花費(fèi)在應(yīng)對(duì)上級(jí)政策和相應(yīng)的檢查部署上。

　　政策統(tǒng)一性體現(xiàn)并強(qiáng)化了中央政府的治理能力，但其政策內(nèi)容只能一刀切，不可能考慮所有地區(qū)的差異，也沒(méi)有能力直接評(píng)估落實(shí)結(jié)果。從而導(dǎo)致政策在不同地區(qū)、部門(mén)執(zhí)行過(guò)程中，與當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況不能完全相符。

　　例如，計(jì)生政策是統(tǒng)一的，但是不同地區(qū)因生育意愿、政府資源、組織設(shè)施等不同，其執(zhí)行政策的難度和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能性相去甚遠(yuǎn)。再如，引進(jìn)外資的目標(biāo)是統(tǒng)一的，但是不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、自然或人文條件有著巨大差別，投資的硬件和軟件條件大相徑庭，其成功的可能性也每每不同。

　　這些微觀層次的差異，意味著在國(guó)家政策統(tǒng)一的背后，執(zhí)行過(guò)程的靈活性是不可缺少的。因此，我們可以觀察到：在上級(jí)政府大張旗鼓地政策實(shí)施過(guò)程中，不同地區(qū)可能暫時(shí)保持了高度的統(tǒng)一，但風(fēng)頭一過(guò)，地區(qū)間的差異故態(tài)復(fù)萌：在公開(kāi)場(chǎng)合，各地區(qū)保持與中央政策的高度統(tǒng)一，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中則隱蔽地各行其是，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r。

　　基層政府在執(zhí)行政策的日常工作中，時(shí)常面對(duì)多重任務(wù)與多重目標(biāo)。在許多情形下，統(tǒng)一的政策不適合當(dāng)?shù)厍闆r，執(zhí)行的成本太高甚至根本無(wú)法完成，迫使基層政府不得不在應(yīng)對(duì)策略上大做文章。許多行為在某一個(gè)政策點(diǎn)上來(lái)看是不合理的，但從另外一個(gè)政策點(diǎn)上來(lái)看卻是合理的。

　　例如，某鎮(zhèn)為了完成上級(jí)部署的村村通修路工程，默認(rèn)村委會(huì)因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法，而在使用這些資金時(shí)也有村干部趁機(jī)中飽私囊。當(dāng)上級(jí)政府追查下來(lái)時(shí)，縣、鎮(zhèn)、村干部通過(guò)共謀行為來(lái)掩蓋這些問(wèn)題。

　　從縣政府來(lái)看，村村通工程需要資金，但村委會(huì)無(wú)力通過(guò)其他渠道籌措，挪用退耕還林部分資金來(lái)達(dá)到這一目標(biāo)是合理的；從鎮(zhèn)政府來(lái)看，挪用資金于這一工程，完成了上級(jí)交給的任務(wù)，為鎮(zhèn)政府出了政績(jī)，減輕了工作壓力，這是值得鼓勵(lì)保護(hù)的好事；而從村委會(huì)來(lái)說(shuō)，上馬修路、為民服務(wù)，且由此某些個(gè)人得到好處，于公于私都是有益處的。

　　如果嚴(yán)格處理村干部私自挪用資金，則意味著修路工程無(wú)法進(jìn)行，上級(jí)任務(wù)無(wú)法完成，村集體陷入癱瘓。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，不難判斷兩者之間的利弊取舍。這種臨時(shí)做法從正式制度的角度來(lái)看是不合理的，但在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實(shí)際情形下，卻是合理的，是司空見(jiàn)慣的。

　　因此，政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間產(chǎn)生了一個(gè)悖論：政策的統(tǒng)一性越強(qiáng)，它與基層實(shí)際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中注入的靈活性就會(huì)越大，基層政府間共謀行為的空間便越大。

　　激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化共謀行為

　　如果說(shuō)執(zhí)行政策的靈活性，為共謀行為提供了合法性制度環(huán)境的話，那么近年來(lái)政府改革中強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制的做法，則是提供了直接的驅(qū)動(dòng)力。

　　近年來(lái)，政府改革的一個(gè)重要內(nèi)容是強(qiáng)化對(duì)干部政績(jī)的考核，提高激勵(lì)強(qiáng)度，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而，這些激勵(lì)機(jī)制常常沒(méi)能發(fā)揮其預(yù)期作用，甚而適得其反，誘發(fā)了隱蔽的非正式的共謀行為。

　　例如，安全事故發(fā)生后，掩蓋事故真相成為當(dāng)?shù)卣�府的首要目�?biāo)，而不是查找原因，從而有效解決和預(yù)防類似問(wèn)題。在計(jì)生檢查的過(guò)程中，基層政府的工作目標(biāo)常常不是集中精力落實(shí)好有關(guān)政策，而是通過(guò)做假、變通來(lái)應(yīng)付上級(jí)政府的檢查。

　　由于制度和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致事與愿違的后果。上級(jí)政府在制定目標(biāo)時(shí)急于出政績(jī)而提出不切實(shí)際的目標(biāo)，在制定政策和下達(dá)任務(wù)時(shí)沒(méi)有考慮到執(zhí)行的成本和困難程度。面對(duì)無(wú)法完成的目標(biāo)和強(qiáng)大的激勵(lì)或懲罰壓力時(shí)，基層政府只能通過(guò)共謀行為來(lái)應(yīng)對(duì)。

　　例如，有位街道負(fù)責(zé)人就曾觀察到：過(guò)去出臺(tái)一個(gè)政策前要試點(diǎn)考察，有一個(gè)程序�，F(xiàn)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都急于出成果，出政績(jī)。有時(shí)候上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出一個(gè)項(xiàng)目，還沒(méi)有試點(diǎn)完成就急于全面推廣，結(jié)果是與下面的情形差別很大。

　　“我們?nèi)粘９ぷ骼镆�面�?duì)許多困難。最為困難的是你的上級(jí)給你的任務(wù)不現(xiàn)實(shí)，根本無(wú)法完成�，F(xiàn)在有的領(lǐng)導(dǎo)仍然是按拍腦袋的方式做事。有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)讓你3天之內(nèi)給他摘下月亮來(lái)！他不管你能不能做到，只要你給他辦成�，F(xiàn)在有的領(lǐng)導(dǎo)給你直接下命令，不聽(tīng)你解釋。他只要結(jié)果，不管過(guò)程或者你是怎樣做的�！边@位基層官員說(shuō)。

　　在這種強(qiáng)大壓力下，基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級(jí)政府，或采取其他手段、通過(guò)挪用其他資源完成任務(wù)；而挪用資源意味著違規(guī)，進(jìn)一步誘發(fā)了共謀行為以掩蓋之。

　　同時(shí)，激勵(lì)制度中的連帶機(jī)制造成了基層政府之間的利益共同體。在政策執(zhí)行過(guò)程中，如果難以完成任務(wù)，后果嚴(yán)重，那么基層政府必須通過(guò)非正式機(jī)制化解壓力。例如，在計(jì)生領(lǐng)域中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不僅具體負(fù)責(zé)人要承擔(dān)責(zé)任，而且要追究主管領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這種連帶責(zé)任機(jī)制誘發(fā)產(chǎn)生了一榮俱榮，一損俱損的利益共同體，加劇了基層政府間的共謀行為。

　　難以克服的難題

　　共謀行為通常建立在深厚的非正式關(guān)系之上，在日常生活中，政府官員利用各種機(jī)會(huì)培養(yǎng)發(fā)展特殊性關(guān)系，花費(fèi)極大精力經(jīng)營(yíng)各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這些穩(wěn)定可靠的非正式關(guān)系，為基層政府間共謀行為提供了重要的條件。

　　例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務(wù)無(wú)法完成，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)人際關(guān)系買(mǎi)通上級(jí)稅務(wù)單位的負(fù)責(zé)人，挪用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的指標(biāo)，頂替該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)。

　　政府部門(mén)為了完成任務(wù)需要?jiǎng)訂T資源，在資源匱乏或分割占據(jù)的情形下，挪用拆借是基層政府的一個(gè)有效手段和普遍做法，而非正式的社會(huì)關(guān)系是這種挪用有效性的重要保證。

　　在調(diào)查時(shí)，筆者注意到一個(gè)令人困惑的現(xiàn)象：近年來(lái)，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的制度化有了很大進(jìn)展，法令法規(guī)的制度實(shí)施、政策落實(shí)的步驟細(xì)則、政府官員的素質(zhì)等都有了很大進(jìn)步，但基層政府間的共謀現(xiàn)象卻未得到明顯改觀。

　　有些地方曾試圖以干部輪換制度來(lái)破解共謀行為。干部輪換制度的一個(gè)功能是削弱官員長(zhǎng)期在一個(gè)地區(qū)部門(mén)而形成共謀基礎(chǔ)，但是，政府是一個(gè)高度組織化了的內(nèi)部市場(chǎng)，人員流動(dòng)難以超越組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。如果某一官員拒絕參與共謀，這種不合作導(dǎo)致的后果難以通過(guò)輪換而逃避。

　　導(dǎo)致基層政府間共謀行為的原因是多方面的，我們不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力。而在現(xiàn)行制度下，還難以有效解決共謀問(wèn)題。

　　在現(xiàn)實(shí)中，甚至形成了一個(gè)互為強(qiáng)化的怪圈：上級(jí)政府為了防止共謀而集中權(quán)力，加大執(zhí)行過(guò)程的激勵(lì)強(qiáng)度，推動(dòng)組織制度正式化，而這些做法在很大程度上恰恰誘導(dǎo)、強(qiáng)化了共謀現(xiàn)象。權(quán)力越集中，治理力度越大，基層政府面臨的執(zhí)行壓力越大，其經(jīng)營(yíng)各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)達(dá)到共謀目的的沖動(dòng)越強(qiáng)。

　　因此，只有在政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境方面進(jìn)行相應(yīng)的變革，才能有效地克服這類問(wèn)題。

　　(摘自《決策》)