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改革開放30年:收容遣送制度存廢之間(圖)

2008年11月13日 11:23 來源:京華時(shí)報(bào) 發(fā)表評論



    2003年7月16日,河北省石家莊市收容遣送站的二層小樓正在進(jìn)行改造,站內(nèi)懸掛了近二十年的“收容遣送”幾個(gè)大字正在被工人摘下。 此前的6月,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺。 圖/CFP

  收容遣送制度于2003年被廢除時(shí),學(xué)者許志永情難自禁,在日記本上大大地寫下:我愛你,中國!

  若干年后,《被收容者孫志剛之死》的報(bào)道者陳峰已是一家網(wǎng)站的副總編,他借用好萊塢電影片名說,“幸福終會來敲門”。

  孫志剛無話可說。他將永遠(yuǎn)被感謝——從此以后,那些來到城市的萬千打工者,心底少有忐忑,沒有人再會被強(qiáng)制收容。

  生活無著者

  熱播劇《武林外傳》中一句“人證物證暫住證”的戲謔,無意間刷新許多人的記憶,他們心頭一悸后,轉(zhuǎn)而不免感慨!皶鹤∽C”三個(gè)字,似乎正漸漸淡出人們當(dāng)下的生活,但背后的滄桑并未隨風(fēng)散去。

  河南來京務(wù)工的楊深遠(yuǎn)很少看電視,那三個(gè)字給他帶來的沖擊,仍是在6年之前。

  那是2002年,39歲的他在西直門長途汽車站蹬貨運(yùn)板車。一群“板爺”聚集在汽車站門口附近的角落里,有時(shí)還打打撲克,有長途汽車開進(jìn)來他們就趕緊迎上去,希望有客人需要拉行李。

  4月份的一個(gè)上午,楊深遠(yuǎn)斜坐在板車上等生意。旁邊的小商販突然驚慌起來,拼命往四處散去,楊深遠(yuǎn)還沒來得及下車,就被沖過來的警察和保安揪住了。

  碰上收容遣送的了;艁y中,他趕緊掏出隨身攜帶的暫住證,但“警察看也不看一眼”。一個(gè)保安拽著他的皮帶,把他塞進(jìn)了警車。

  對于這樣的遭遇,楊深遠(yuǎn)看似倒也想得開:“都那樣,碰著了該倒霉。我們都習(xí)慣了,你隨便問問,這些人有幾個(gè)沒被收容過?”

  2002年一年,他被收容了兩次。

  執(zhí)法者的依據(jù),是一紙《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

  長期關(guān)注這一政策的中國社科院社會學(xué)教授唐鈞說,從該《辦法》開始實(shí)施,原本被賦予的救濟(jì)性,就不再是收容的惟一目的。

  實(shí)際上,收容遣送在形式上可以追溯到更早時(shí)候。1958年城鄉(xiāng)戶籍管理?xiàng)l例出臺后,逢三年自然災(zāi)害,大量災(zāi)民擁入城市,收容救濟(jì)災(zāi)民成為一項(xiàng)主要任務(wù)。電影《焦裕祿》中有一場戲,就是幾萬人要開證明外出乞討,縣委書記焦裕祿揮淚送別。

  三年后,大中城市開始設(shè)立收容遣送站,以民政部門為主負(fù)責(zé)將那些沒有開介紹信的外來者收容并遣送回原籍。這是收容遣送制度的正式開始,當(dāng)時(shí)它的目的非常明確——制止人口自由流動,維護(hù)戶籍制度。

  從上世紀(jì)80年代開始,農(nóng)村實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包”重大改革,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村基本宣布破產(chǎn),越來越多的農(nóng)民流向城市淘金。但在城市,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思路原封未動,對于大量的流動人口和可能增加的社會治安問題,城市管理者們想到的一個(gè)招數(shù)就是把他們趕回農(nóng)村去。

  這種情況下,1982年出臺的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,將乞討者和“其他露宿街頭生活無著的人”列為收容遣送對象。該《辦法》同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了收容的目的在于“維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”,被收容者“必須服從收容、遣送”。

  這一新政看似將目標(biāo)定位于流浪乞討人員,并帶有一定的救濟(jì)色彩,但在唐鈞看來,“它是個(gè)無效政策”。當(dāng)時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已隨改革名存實(shí)亡,因此,對被遣送者的安置幾無可能。

  一個(gè)事例是,唐鈞在上海民政系統(tǒng)的一位朋友當(dāng)時(shí)奉命遣送一批人到大連。任務(wù)完成后,他在大連滯留一天然后乘船返滬時(shí),卻驚奇地發(fā)現(xiàn),被遣送的那些人已經(jīng)先期重返上海。

  相關(guān)部門“翅膀變硬”,是在1991年。那一年,《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》發(fā)布后,收容對象被擴(kuò)大到“三無人員”(無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入),即無身份證、暫住證和務(wù)工證的流動人員。

  自此,暫住證成了一個(gè)資格符號,有了予奪的大權(quán)。

  “篩沙子”的故事

  楊深遠(yuǎn)心疼他的板車,那是花了260元錢買的,剛蹬了幾個(gè)月。但在他被收容后,板車不知所終。

  楊深遠(yuǎn)和其他幾個(gè)人一起被帶至派出所的一個(gè)地下室時(shí),已經(jīng)有十幾個(gè)人在那里了。聯(lián)防隊(duì)員對新來的人挨個(gè)搜身,把手機(jī)和呼機(jī)的電池卸掉,防止他們與外界聯(lián)系。接下來的幾個(gè)小時(shí)內(nèi),沒人搭理他們,門上了鎖。有人實(shí)在憋不住,小便就在屋子里解決了。

  之后,他們再次被塞進(jìn)警車,一路拉到位于昌平的收容所。在一個(gè)叫“鑒別室”的房間里,楊深遠(yuǎn)隨身帶的錢、呼機(jī)等物件被翻走“代為保管”。晚上,饑腸轆轆的他吃到了第一頓飯:兩個(gè)窩頭和一碗菜湯。

  次日,楊深遠(yuǎn)被“發(fā)配”到一個(gè)建筑工地,在那里篩沙子,從早篩到晚。

  楊深遠(yuǎn)篩著沙子,也愁苦地打發(fā)時(shí)日。篩到一個(gè)星期后,有人過來發(fā)還給他此前被搜走的幾十元錢和呼機(jī),但沒有發(fā)還暫住證。當(dāng)天,楊深遠(yuǎn)回到西直門外租住的平房。

  第二次被收容,是在同一年的9月底。楊深遠(yuǎn)送完貨蹬著板車路過動物園南門口附近時(shí),又被盤查,然后塞進(jìn)警車。這次,他連辯解的余地都沒有——4月份暫住證被收走后他還沒有補(bǔ)辦新的。他不得不再次承認(rèn)自己“倒霉”,“長著一張外地人的臉,一看就知道不是城里人”。

  楊深遠(yuǎn)1987年來到了北京,先是在建筑工地打零工,后來賣菜,再后來蹬板車,十幾年了,用他自己的話說,“什么都干過”。妻子在河南老家干農(nóng)活,照顧兩個(gè)孩子。

  大多數(shù)時(shí)候,楊深遠(yuǎn)是有暫住證的。那是一個(gè)綠色的小本子,上面有他的照片、姓名、戶口所在地、在北京的住址、身份證號碼。辦一個(gè)暫住證花29元,其中的24元是城市衛(wèi)生費(fèi)。

  收容的程序都差不多,他這一次的目的地仍是昌平收容所。

  在收容所里,楊深遠(yuǎn)以為又要干活兒,但這次沒有。接下來的幾天里,他都在呆著,間或有一搭沒一搭地和人搭訕。

  大約第6天早上,河南的警察和收容管理人員出現(xiàn)。楊深遠(yuǎn)和其余100多人分別被送上三輛大巴,一直開到西客站。他們湊齊了同一方向的一列火車車廂,要被遣送回河南。

  終點(diǎn)是鄭州收容所。在收容所,每人交納300元錢,就可以走人。楊深遠(yuǎn)打電話給妻子,讓她來“贖人”。夫妻倆和收容所講價(jià),交了250元后,離去。

  家里呆不住,半月后,楊深遠(yuǎn)還是選擇回到了北京。交錢辦暫住證,重新買板車,汽車站門口拉客。

  法學(xué)博士許志永曾持續(xù)地關(guān)注這一群體。在西直門長途汽車站,他和楊深遠(yuǎn)長談,也傾聽眾多被收容者的悲傷往事。他認(rèn)為,收容遣送制度的淪喪,根本在于該制度和相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)效益掛起了鉤!侗本┦惺杖萸菜凸芾硪(guī)定》就規(guī)定,“被收容人員的伙食、醫(yī)療費(fèi)用和遣送路費(fèi),由本人或者監(jiān)護(hù)人支付”。

  “但在實(shí)際操作中,這些費(fèi)用沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),收容遣送機(jī)關(guān)張口開價(jià)。”許志永說,在廣東等省市,情況甚至更為不堪。

  有一段時(shí)間,許志永想親身體驗(yàn)一下被收容的經(jīng)歷。他向楊深遠(yuǎn)“討教”,“如何才可能被抓起來”。楊半開玩笑地建議,蹬上他的板車招搖過市。

  但未及做這樣的試驗(yàn),孫志剛事件發(fā)生了。

  新舊更迭

  孫志剛之死,經(jīng)《南方都市報(bào)》率先披露,輿情洶涌。報(bào)道該案的記者陳峰,現(xiàn)在是和訊網(wǎng)的副總編。

  “收容是個(gè)黑箱,里面到底發(fā)生了什么,它的存在究竟對社會有何作用,沒有人調(diào)查過這些。許多東西,即使現(xiàn)在也無從知曉!北M管不再做一線記者,但對一些懸而未決的問題,他還是心有不甘。

  同樣是收容,陳峰后來看到的美國影片《當(dāng)幸福來敲門》中的收容故事,讓他唏噓不已。片中,威爾·史密斯飾演的一名普通的醫(yī)療器械推銷員窮困潦倒,與5歲的兒子相依為命寄住收容所,靠領(lǐng)救濟(jì)度日,但這并沒有摧毀他的信念,憑借過人的智慧和不懈努力,推銷員最終迎來了幸福時(shí)刻……

  但顯然,湖北大學(xué)生孫志剛未等到幸福來扣門。在廣州的收容所,他的生命之門悄然關(guān)閉。

  2003年3月17日晚,孫志剛外出上網(wǎng)時(shí),被治安人員帶走。在其后的3天中,他經(jīng)歷了此前不曾去過的3個(gè)地方:廣州黃村街派出所、廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站和廣州收容人員救治站。3月20日,孫志剛死于廣州收容人員救治站。

  他剛到廣州才20多天,應(yīng)聘于廣州一家服裝公司。沒來得及辦理暫住證,當(dāng)晚他出門時(shí),也沒隨身攜帶身份證。

  后來的尸檢結(jié)果表明,孫志剛是被毆打致死的。

  孫志剛有工作單位,住在朋友家中,能正確報(bào)出自己的身份證號碼,但這些,在派出所和收容站,變成了“無正當(dāng)生活來源”、“無正常居所”、“無合法證件”。他生前所缺的,僅僅只是一個(gè)暫住證。

  “沒有任何一條法律法規(guī)規(guī)定過,沒有暫住證就要被收容!标惙宀稍L廣東省人大法工委時(shí),也得到明確的答復(fù):僅缺暫住證,是不能收容的。

  陳峰曾暗訪廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站。那里,幾十個(gè)人擠一個(gè)房間,地上一個(gè)挨一個(gè)凸起的一寸多高的水泥板是床,上面散落著破敗的棉絮。收容站外的墻上,永遠(yuǎn)都密密麻麻貼著白紙黑字的尋人啟事。

  孫志剛的死,無疑推動了體制內(nèi)外對收容遣送制度的審視。越來越多的人加入行列,為收容遣送制度的廢止鼓與呼。

  事發(fā)50多天后,許志永和另外兩位法學(xué)學(xué)者以公民的身份向全國人大常委會提交了“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”,要求對收容遣送辦法進(jìn)行違憲審查。“違憲審查”這一法律語匯,因此為公眾廣泛知曉。

  幾天后,北大法學(xué)院教授賀衛(wèi)方等5位學(xué)者再次聯(lián)名上書,提請全國人大常委會就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況,啟動特別調(diào)查程序。

  上書者當(dāng)時(shí)的想法是,“利用兩年的時(shí)間,各界合力逼退這一法律!

  但事情的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)出乎他們的意料。2003年6月20日,國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令,廢止收容遣送制度,代而施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

  這一天,距離孫志剛無辜隕命,只有3個(gè)月。

  新法強(qiáng)化了“救助”和“自愿”性質(zhì),并設(shè)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算,對救助工作予以經(jīng)費(fèi)保障。此后,各地的收容遣送站被“遣送”作古,適應(yīng)新法的救助站次第掛牌,靜候來人。

  存廢之間

  孫志剛之前,收容遣送20年,不是沒有過爭議。

  即使是在體制內(nèi),對于該制度的質(zhì)疑也早已存在。1997、1998年,民政部曾邀請專家召開過兩次會議,研究該政策實(shí)施過程中存在的問題和解決的出路。

  中國政法大學(xué)教授馬懷德應(yīng)邀到會。當(dāng)時(shí)他和其他幾位與會專家就指出,一項(xiàng)本意是社會救助的制度演變成了治安管理制度,“收容已經(jīng)失控,比較可怕”。

  2000年前后,由收容引發(fā)的悲劇開始陸續(xù)見諸媒體報(bào)道。湖南漣源市收容遣送站原黨支部書記郭先禮目睹其中怪現(xiàn)狀后拍案而起,向媒體實(shí)名披露收容站違規(guī)以收容之名行創(chuàng)收之實(shí)。從1996年到2002年間,該收容站利用扣人索錢的手段,從一萬多名農(nóng)民身上非法獲利320萬元。

  民政部官員接受媒體采訪時(shí)曾承認(rèn),在所有被收容者中,真正屬于救濟(jì)的對象不到15%,而其中的絕大部分,是拿不出“三證”的城市流動人員。

  實(shí)際上,就政策層面而言,政府部門從未停止過對收容遣送制度可能存在的漏洞勉力縫補(bǔ)。因此出臺的有關(guān)配套政策,甚至具體到如何在生活細(xì)節(jié)上優(yōu)待被收容者。

  例如,財(cái)政部、民政部和公安部在1992年就曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)布文件,對收容遣送過程中涉及的經(jīng)費(fèi)問題予以規(guī)范,不得向被收容遣送者伸手要錢。

  廣東省也曾有意出手?jǐn)財(cái)嗍杖萸菜铜h(huán)節(jié)的利益鏈條。2002年2月,廣東出臺《廣東省收容遣送管理規(guī)定》。這部本有可能“救命”的法規(guī)明確指出,“收容遣送機(jī)構(gòu)不得向被收容人員收取或者變相收取費(fèi)用”。但次年,平面設(shè)計(jì)師孫志剛還是成了被收容者孫志剛。一紙政府法規(guī),無力擔(dān)當(dāng)一個(gè)27歲的年輕生命。

  收容遣送20年,形似一條高開低走的股市K線圖,漸滑漸遠(yuǎn)漸失信。

  轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在孫志剛事件之后。2003年6月16日下午,北京大學(xué)行政法教授姜明安等五位國內(nèi)著名的法律專家,受邀走進(jìn)位于西城區(qū)文津街的國務(wù)院法制辦公室,進(jìn)行一場重要的論證會。會議的主題正是關(guān)于收容遣送制度的廢存,國務(wù)院法制辦幾位主要領(lǐng)導(dǎo)均到會。

  “大家很快達(dá)成的第一個(gè)一致意見就是:這項(xiàng)政策不再是修改的問題,而應(yīng)該立即廢止!”姜明安回憶說,大家都是臨危受命,所以那天的發(fā)言也都比較放得開,氣氛很活躍,對于學(xué)者提出的意見,國務(wù)院法制辦的領(lǐng)導(dǎo)們表現(xiàn)得非常重視,逐條做了記錄。

  眾人達(dá)成的共識還有:立法的主導(dǎo)思想應(yīng)該是救助,被救助者應(yīng)出于自愿而非被強(qiáng)制,救助機(jī)構(gòu)不得收費(fèi)等等。但也有意見分歧。姜明安提出的“應(yīng)允許民間機(jī)構(gòu)參與社會救助”的立法建議,未被采納。

  4天后,舊法被神速廢止,新政出臺。

  姜明安將這一變革歸于三個(gè)原因:孫志剛事件形成了強(qiáng)大的輿論壓力;學(xué)者提出的違憲審查,在法律層面予以推動;同時(shí),政府高層醞釀解決這一問題的決心已久。

  知悉收容遣送制度被廢止,孫志剛的父親老淚橫流:“外出打工的孩子,以后不用再擔(dān)驚受怕了!

  湖北家鄉(xiāng)的一面黃土坡上,孫志剛長眠在那里。他的墓志銘說:

  逝者已逝,眾惡徒已正法,然天下居廟堂者與處江湖者,當(dāng)以此為鑒,牢記生命之重,人權(quán)之重,民生之重,法治之重,無使天下善良百姓,徒為魚肉。

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編輯:吳博】
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