日前,針對(duì)山西襄汾潰壩事件、河北三鹿奶粉事件、河南登封礦難、深圳龍崗火災(zāi)等幾起造成人員傷亡的重特大責(zé)任事件,中華大地從南到北掀起一股“問責(zé)風(fēng)暴”。無論從對(duì)象層級(jí)之高、落實(shí)速度之快看,還是究責(zé)手段之多、覆蓋范圍之廣看,這一波問責(zé)行動(dòng)的確堪稱“風(fēng)暴”,因而獲得了國內(nèi)多數(shù)民眾的普遍好評(píng),也贏得了海內(nèi)外媒體的廣泛肯定。
然而,面對(duì)這一輪問責(zé)風(fēng)暴,社會(huì)公眾的反應(yīng)雖然多屬正面,但仍存在一些不解甚或誤解。
一方面,部分干部和群眾認(rèn)為有些被問責(zé)的中高級(jí)別官員純屬“官運(yùn)不濟(jì)”、“霉運(yùn)臨頭”。這部分公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任存在認(rèn)識(shí)誤區(qū),誤認(rèn)為只有直接責(zé)任,或者直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任才是責(zé)任,以為類似礦難、火災(zāi)以及食品安全事故等,在管理層級(jí)和幅度上與被問責(zé)高官相距甚遠(yuǎn),純屬偶然性因素所致,和當(dāng)事人的領(lǐng)導(dǎo)行為并無直接因果聯(lián)系。
殊不知,在現(xiàn)行層級(jí)節(jié)制的集權(quán)體制下,問責(zé)風(fēng)暴中被免職或引咎辭職的官員雖處于縱向權(quán)力關(guān)系的高端,卻同重特大事故直接責(zé)任人有著間接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這種連帶責(zé)任雖不直接,仍足以構(gòu)成相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另一方面,也更具代表性的是,部分公眾看到引咎辭職和很多被免職官員的級(jí)別、待遇得以保留,便誤以為這是“易地做官”甚至“明責(zé)暗!薄
其實(shí),引咎辭職是一種行政問責(zé),與罷免、解除、撤銷職務(wù)等行政處分也完全不同。引咎辭職官員雖然級(jí)別和待遇仍在,但辭職后通常被安排到較低級(jí)別或者重要性大大降低的部門和職位任職,和改換部門、地區(qū)擔(dān)任同等甚至更加重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“易地做官”有著本質(zhì)區(qū)別。
當(dāng)前,我國相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)中,有著對(duì)于主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因承擔(dān)對(duì)重特大事故、事件的道義責(zé)任而引咎辭職的明文規(guī)定,但遺憾的是,對(duì)于引咎辭職官員一定期限內(nèi)不得委以同等甚或更加重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),更不得獎(jiǎng)勵(lì)、晉級(jí)、晉職、異地提拔的要求,對(duì)于從引咎請(qǐng)辭后保留級(jí)別待遇“降格任用”到重新委以重任之間的具體期限規(guī)定,對(duì)于決定是否重新委以重任的標(biāo)準(zhǔn)、程序,以及由誰來考察并決定重新任用等公眾和輿論普遍關(guān)注的重要事項(xiàng),迄今既沒有制度加以明文規(guī)定,更遑論有法可依。這一重要制度的缺失,正是部分群眾將引咎辭職同“易地做官”錯(cuò)誤等同,甚至懷疑其實(shí)質(zhì)為“明責(zé)暗!钡脑蛩。
至于在問責(zé)風(fēng)暴中部分官員的職務(wù)被免除,應(yīng)該是一種等待具體事實(shí)進(jìn)一步調(diào)查、相關(guān)責(zé)任進(jìn)一步明確的臨時(shí)問責(zé)措施。依照隨后的事故事件調(diào)查結(jié)果,如果被免職官員還需承擔(dān)更重大、更直接的責(zé)任,那么免職將被更為嚴(yán)格的撤職等行政處分所取代;如果無需承擔(dān)更多責(zé)任,那么這種由上級(jí)機(jī)關(guān)做出的免職問責(zé),應(yīng)與引咎辭職類推處理:保留級(jí)別和待遇,降格甚或降級(jí)任用,等經(jīng)過一定期限的反省后,經(jīng)考察合格方可以重新委以同等重要的職務(wù)。
此外,不少民眾還對(duì)這種問責(zé)風(fēng)暴心存疑慮:這次風(fēng)暴的主要?jiǎng)恿碜陨霞?jí)行政壓力,而非直接來自社會(huì)輿論,如果以后類似事故事件再次發(fā)生,上級(jí)的壓力因信息堵塞等原因減小甚至消失,還會(huì)有如此疾風(fēng)暴雨的問責(zé)嗎?風(fēng)暴過后,被問責(zé)官員的責(zé)任落實(shí),以及處分執(zhí)行、法律追究等,是否會(huì)隨之“大事化小、小事化了”?
這種疑慮,連同前述諸多不解、誤解,都深刻反映出我國行政問責(zé)還遠(yuǎn)未規(guī)范化、制度化的窘境。唯有深刻總結(jié)近年來行政問責(zé)實(shí)踐的有效做法和缺點(diǎn)不足,同時(shí)大膽借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),就行政問責(zé)的主體、客體、對(duì)象、程序等方面,盡快形成規(guī)章制度甚至開展立法工作,使行政問責(zé)實(shí)現(xiàn)經(jīng);、規(guī)范化、法制化,不僅成為高懸于失職瀆職官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”,更成為督促和約束各級(jí)黨政干部恪盡職守、忠于職守的強(qiáng)大推動(dòng)力。 (張智新)
(作者為首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理系副教授)
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