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　　對(duì)于北京市人大常委會(huì)的工作人員來(lái)說(shuō)，這一年似乎有點(diǎn)忙碌。不僅是因?yàn)樗麄兯�在的城市即將舉辦奧運(yùn)會(huì)，還因?yàn)榻衲暌豁?xiàng)地方立法工作機(jī)制的改革已經(jīng)悄然展開(kāi)。

　　6月30日，北京市十三屆人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)《關(guān)于開(kāi)展法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)工作的意見(jiàn)》，此前，進(jìn)行法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)的討論在人大常委會(huì)內(nèi)部一直在進(jìn)行。按照意見(jiàn)規(guī)定，北京市人大常委會(huì)將通過(guò)3年左右時(shí)間，建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，而這一制度的核心就是發(fā)揮人大常委會(huì)在地方立法前期準(zhǔn)備中的主導(dǎo)作用。

　　法規(guī)立項(xiàng)論證的試驗(yàn)，也是北京市新一屆人大地方立法工作機(jī)制改革布局中的重要一步。

　　今年將有6個(gè)法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證。北京市人大常委會(huì)主任杜德印表示，逐步建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，以利于加強(qiáng)人大常委會(huì)立法的前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)立法審議決策前調(diào)研評(píng)估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護(hù)法制統(tǒng)一。

　　地方立法重心前移

　　學(xué)者統(tǒng)計(jì)，立法項(xiàng)目80%以上由政府部門(mén)提出

　　北京市人大常委會(huì)法制辦公室副主任鄒維萍給記者算了筆賬：“一年6至7次常委會(huì)會(huì)議，一般可以通過(guò)10項(xiàng)左右法規(guī)案，立法資源十分有限�！彼�認(rèn)為，什么法規(guī)應(yīng)該立，什么法規(guī)應(yīng)該先立，如何讓有限的立法資源用到最需要的地方，這是地方立法遇到的一個(gè)突出課題。

　　鄒維萍說(shuō)，有學(xué)者曾統(tǒng)計(jì)，我國(guó)國(guó)家層面的立法項(xiàng)目80%以上是由政府部門(mén)提出的，在地方立法中雖沒(méi)有精確統(tǒng)計(jì)，但應(yīng)該也不會(huì)低于這個(gè)比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部門(mén)提出的立項(xiàng)建議需要經(jīng)過(guò)政府法制辦的立項(xiàng)論證會(huì)。鄒維萍認(rèn)為，隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建立和不斷完善，立法已由追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，地方立法對(duì)選項(xiàng)的要求應(yīng)當(dāng)說(shuō)是更高了，是否有立法空間、有無(wú)必要立、能不能立、立后的效果怎么樣、立法時(shí)機(jī)是否適宜，都需要事先進(jìn)行充分的論證。這就要求常委會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)立法工作機(jī)制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項(xiàng)和統(tǒng)籌立法方面的主導(dǎo)作用。

　　鄒維萍認(rèn)為，現(xiàn)在立法項(xiàng)目的提出和立項(xiàng)，主要依靠政府，人大常委會(huì)在立法選項(xiàng)方面的作用發(fā)揮不夠。而人大常委會(huì)編制年度立法計(jì)劃時(shí)，有時(shí)由于前期準(zhǔn)備工作不夠充足，顯得比較倉(cāng)促。同時(shí)，政府職能的特點(diǎn)決定了政府部門(mén)主要從本部門(mén)依法管理的需要以及政府部門(mén)工作角度提出立法項(xiàng)目，跨部門(mén)及綜合性立法提出比較少。

　　有專家認(rèn)為，主要由政府部門(mén)提出立法項(xiàng)目并起草法律，有利于法律的可操作性和針對(duì)性，但有可能使法律的制定囿于部門(mén)職能的范圍。同時(shí)，近幾年來(lái)我國(guó)立法中的一個(gè)重要方向就是用法律約束和限制以行政權(quán)為代表的公權(quán)力的運(yùn)行。如果政府部門(mén)在立法中起主導(dǎo)作用，部門(mén)利益法制化的情況就難以避免，還會(huì)出現(xiàn)不同部門(mén)因?yàn)榉ǘ��?quán)利和義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)不下，導(dǎo)致一些迫切需要出臺(tái)的法律難產(chǎn)。

　　今年試驗(yàn)6個(gè)項(xiàng)目

　　論證未通過(guò)不能進(jìn)入起草環(huán)節(jié)

　　相比于過(guò)去，立項(xiàng)論證最大的變化在于人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行論證，向主任會(huì)議提交論證報(bào)告，由主任會(huì)議來(lái)審定該項(xiàng)目是否可以起草。

　　鄒維萍說(shuō)，通過(guò)立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)，還能促使人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)立法項(xiàng)目主動(dòng)提、主動(dòng)論。立項(xiàng)論證的選項(xiàng)包括市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃要點(diǎn)中的立法項(xiàng)目和立法調(diào)研項(xiàng)目，以及市政府年度立法計(jì)劃安排的立法調(diào)研項(xiàng)目。工作機(jī)構(gòu)可以把執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作監(jiān)督、代表議案建議辦理、區(qū)縣人大常委會(huì)建議、政府有關(guān)部門(mén)建議、群眾來(lái)信來(lái)訪、調(diào)研等途徑發(fā)現(xiàn)或者反映的突出問(wèn)題納入立項(xiàng)調(diào)研工作中，這也正體現(xiàn)了人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、條件比較成熟，可以立項(xiàng)的應(yīng)當(dāng)提出立項(xiàng)報(bào)告。而對(duì)于認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)的，也需要提交不予立項(xiàng)的報(bào)告。2008年，北京市確定了包括修訂北京市實(shí)施婦女權(quán)益保障法辦法在內(nèi)的6個(gè)進(jìn)行立項(xiàng)論證的項(xiàng)目。

　　今年，北京市人大常委會(huì)法制辦公室給各工作機(jī)構(gòu)提供了一份“工作指引”。人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)正在開(kāi)展的立項(xiàng)論證，主要通過(guò)座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，聽(tīng)取人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及市政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，涉及問(wèn)題復(fù)雜的，還要召開(kāi)立項(xiàng)論證會(huì)。

　　“工作量明顯增加了，以前是參加政府法制辦組織的論證會(huì)，現(xiàn)在則要自己組織調(diào)研、論證，各方面的意見(jiàn)要考慮到，立法的可行性要考慮清楚，最后才能撰寫(xiě)出論證報(bào)告，和政府部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的工作也相應(yīng)增加了�！北本┦腥舜髢�(nèi)務(wù)司法委員會(huì)辦公室副主任袁芳如是說(shuō)。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，對(duì)地方法規(guī)立項(xiàng)由人大常委會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行論證是可行的。而確立哪些法該立，該怎么立，該由誰(shuí)來(lái)組織起草，必須發(fā)揮四個(gè)方面的積極作用：無(wú)論是立法的5年規(guī)劃還是當(dāng)年的立法計(jì)劃，應(yīng)更多征求公眾的意見(jiàn)；對(duì)立法項(xiàng)目的選擇應(yīng)該重視專家的意見(jiàn)；發(fā)揮人大常委會(huì)委員、各專門(mén)委員會(huì)委員、人大代表的積極性；還應(yīng)該讓政府部門(mén)的積極作用得以充分體現(xiàn)。

　　姜明安說(shuō)，立法項(xiàng)目選擇中政府部門(mén)是重要環(huán)節(jié)，因?yàn)樵谀骋粋�(gè)領(lǐng)域中，政府部門(mén)往往是最了解實(shí)際情況，掌握信息最全面的一方。這一方面可以為立法項(xiàng)目的調(diào)研提供便利，另一方面則可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，給部門(mén)保護(hù)主義留下空間。由人大來(lái)進(jìn)行立項(xiàng)論證，就應(yīng)該讓積極的方面充分發(fā)揮，盡力減少消極作用。

　　同時(shí)，他認(rèn)為地方人大法規(guī)規(guī)劃和地方政府規(guī)章規(guī)劃應(yīng)有效銜接，有的項(xiàng)目要立法規(guī)，有的項(xiàng)目應(yīng)該由地方政府規(guī)章來(lái)承擔(dān)，或者還有一些可以直接通過(guò)一般規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定。

　　兩個(gè)論證如何銜接

　　應(yīng)保證人大立項(xiàng)論證的獨(dú)立性

　　人大常委會(huì)試驗(yàn)立項(xiàng)論證，政府法制辦的立項(xiàng)論證也并未停止，有人擔(dān)心兩個(gè)立項(xiàng)論證會(huì)浪費(fèi)資源，產(chǎn)生矛盾。

　　鄒維萍說(shuō)，政府進(jìn)行論證，主要是為了爭(zhēng)取能上該項(xiàng)目；而人大常委會(huì)進(jìn)行論證，工作機(jī)構(gòu)完成的是“立項(xiàng)論證報(bào)告”，主要是論證該項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)立、立什么、怎么立的問(wèn)題。

　　按照人大常委會(huì)剛通過(guò)的意見(jiàn)，政府有關(guān)部門(mén)提出制定或者修改地方性法規(guī)建議的，在向市政府法制辦申請(qǐng)立項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將立項(xiàng)報(bào)告送交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。為了整合工作資源，避免重復(fù)調(diào)研，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的立項(xiàng)論證可以結(jié)合市政府法制辦的立項(xiàng)論證工作進(jìn)行，也可以在市政府法制辦的立項(xiàng)論證工作基礎(chǔ)上進(jìn)行。但必須明確的是不能用政府的立項(xiàng)論證代替人大常委會(huì)的立項(xiàng)論證，應(yīng)保證人大常委會(huì)立項(xiàng)論證工作的獨(dú)立性。

　　兩個(gè)論證結(jié)果不一致怎么辦？鄒維萍認(rèn)為，實(shí)踐中這種情況很可能會(huì)出現(xiàn)，既可能是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的論證結(jié)果與政府法制辦的結(jié)果不一致，也可能是前兩者的意見(jiàn)一致但與主任會(huì)議審定的結(jié)果不一致，這就需要在工作層面去協(xié)調(diào)解決。

　　政府階段的立項(xiàng)論證重點(diǎn)聽(tīng)取的是政府內(nèi)部和專家的意見(jiàn)，同時(shí)兼顧社會(huì)各方面的意見(jiàn)；人大常委會(huì)的立項(xiàng)論證則應(yīng)側(cè)重聽(tīng)取人大代表及社會(huì)各方面的意見(jiàn)。兩個(gè)立項(xiàng)論證實(shí)際上起到了信息整合、互為補(bǔ)充的作用，應(yīng)當(dāng)是分工協(xié)作、有機(jī)銜接的關(guān)系。

　　按照計(jì)劃，法規(guī)立項(xiàng)論證制度的建立和完善大約需要3年左右的時(shí)間，北京市人大常委會(huì)自今年起，每年都安排一部分項(xiàng)目開(kāi)展立項(xiàng)論證試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)。（劉曉鵬）