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　　“汶川地震發(fā)生后，政府機(jī)關(guān)的抗災(zāi)舉措是促進(jìn)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)有效實(shí)施的最生動(dòng)、最有意義的動(dòng)員會(huì)！”日前在中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)行政法研究所召開(kāi)的“抗震救災(zāi)與《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施研討會(huì)”上，與會(huì)專家們紛紛表示。研討會(huì)就《條例》實(shí)施一個(gè)多月來(lái)產(chǎn)生的典型案例、疑難問(wèn)題、認(rèn)識(shí)分歧，特別是汶川地震之后出現(xiàn)的新動(dòng)向進(jìn)行了深入探討。主持研討會(huì)的中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)莫于川教授指出，以汶川地震之后政府公開(kāi)信息的積極舉措為契機(jī)，消除政府信息公開(kāi)中的觀念誤區(qū)和制度漏洞，認(rèn)真貫徹好《條例》，是對(duì)抗震救災(zāi)工作的有力支持。

　　-《條例》在抗震救災(zāi)中發(fā)揮了巨大積極作用

　　與會(huì)專家普遍認(rèn)為，《條例》在此次汶川抗震救災(zāi)工作中發(fā)揮了巨大的積極作用。

　　國(guó)務(wù)院法制辦行政復(fù)議司司長(zhǎng)呂錫偉指出，在汶川大地震的救災(zāi)工作中，剛剛施行不久的《條例》正好扮演了重要角色，發(fā)揮了積極作用，接受了實(shí)踐檢驗(yàn)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋對(duì)此表示贊同，認(rèn)為抗震救災(zāi)中各級(jí)政府充分公開(kāi)信息的經(jīng)驗(yàn)表明，認(rèn)真實(shí)施好《條例》有助于增強(qiáng)民眾對(duì)于政府的信任，增強(qiáng)民眾對(duì)抗震救災(zāi)的信心和參與、支持力度。

　　全國(guó)人大法工委立法規(guī)劃室副主任許安標(biāo)認(rèn)為此次地震應(yīng)對(duì)中政府及時(shí)、準(zhǔn)確、協(xié)調(diào)一致地發(fā)布政府信息，及時(shí)澄清了虛假信息，消除了不必要的恐慌情緒和盲目行動(dòng)，減少了無(wú)效勞動(dòng)和資源耗費(fèi)，做到更科學(xué)合理地分配、使用救災(zāi)物資和資金，最大程度地發(fā)揮了賑災(zāi)捐助財(cái)物的作用，保護(hù)和調(diào)動(dòng)了捐助人的積極性。

　　莫于川表示，在汶川地震后，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的抗震救災(zāi)工作，政府機(jī)關(guān)都及時(shí)、主動(dòng)、準(zhǔn)確地公開(kāi)信息，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)和服務(wù)作用，保障了公眾的知情權(quán)。

　　-《條例》體現(xiàn)了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的精神

　　由于《條例》正式頒布的版本中沒(méi)有政府信息“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”這一條。因此，“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”是否構(gòu)成這項(xiàng)制度的基本原則，又應(yīng)如何體現(xiàn)落實(shí)，便成為《條例》實(shí)施中的重要問(wèn)題。

　　莫于川認(rèn)為，盡管一個(gè)法律文件的基本原則常常會(huì)在總綱部分加以規(guī)定，而《條例》中卻沒(méi)能規(guī)定，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。但從《條例》起草過(guò)程和背景因素來(lái)看，“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”已經(jīng)是這項(xiàng)立法活動(dòng)始終堅(jiān)持的核心精神，無(wú)論從具體法條的直接推導(dǎo)和立法背景的間接推導(dǎo)中，都能體現(xiàn)出這一點(diǎn)。

　　許安標(biāo)從另外一個(gè)角度闡釋了這個(gè)問(wèn)題，他認(rèn)為立法的時(shí)候有一個(gè)技術(shù)上的問(wèn)題，就是某一個(gè)精神、原則不一定寫(xiě)得太清楚，而是將其隱含在法律條文當(dāng)中，某個(gè)原則寫(xiě)不寫(xiě)并不重要，關(guān)鍵要看在具體條文中是怎么體現(xiàn)的，實(shí)踐中是怎么操作的。從《條例》本身的愿望和導(dǎo)向看，應(yīng)當(dāng)解釋為以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。

　　呂錫偉同樣認(rèn)為《條例》體現(xiàn)了這一原則，但在運(yùn)行過(guò)程中肯定會(huì)遇到一些阻力，因?yàn)槎嗄陙?lái)許多行政機(jī)關(guān)習(xí)慣了“以保密為原則，公開(kāi)為例外”。如果沒(méi)有抗震救災(zāi)，《條例》的實(shí)施可能會(huì)打些折扣。正是在這次救災(zāi)過(guò)程中，中央政府做了很好的表率，為《條例》的實(shí)施開(kāi)了一個(gè)好頭。其后，各級(jí)政府在遇到重大突發(fā)事件之際一定會(huì)想到信息如何公開(kāi)�？拐鹁葹�(zāi)中的信息公開(kāi)，這一偉大實(shí)踐比貫徹《條例》的任何動(dòng)員會(huì)都更有價(jià)值。

　　-公開(kāi)政府信息應(yīng)遵循“法不溯及既往”

　　對(duì)于《條例》實(shí)施之前形成的政府信息是否可以根據(jù)“法不溯及既往”的原理，無(wú)需依照《條例》進(jìn)行公開(kāi)？或由行政機(jī)關(guān)自由決定公開(kāi)與否？對(duì)這一實(shí)踐中備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，與會(huì)專家也進(jìn)行了熱烈討論。

　　沈巋回憶《條例》起草時(shí)并沒(méi)有在公開(kāi)范圍上對(duì)當(dāng)前信息與歷史信息作出區(qū)分。中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘也認(rèn)為，政府信息中的實(shí)時(shí)信息比例較小，信息公開(kāi)行為的性質(zhì)已經(jīng)決定了大多數(shù)公開(kāi)內(nèi)容都是歷史信息，而公眾對(duì)歷史信息有很大的需求。就是根據(jù)“實(shí)體問(wèn)題從舊、程序問(wèn)題從新”的原理，歷史信息也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。不過(guò)，《條例》經(jīng)過(guò)了一年多的準(zhǔn)備時(shí)間，政府方面的準(zhǔn)備工作還不夠充分，許多歷史信息的歸檔、整理亟待加強(qiáng)。

　　最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇提出，“法不溯及既往”指的是現(xiàn)在的法律不對(duì)過(guò)去的行為予以約定、約束。但是信息本身與行為不同，信息并不受不溯及既往的拘束。在《條例》起草過(guò)程中，也曾有部門(mén)建議增加有關(guān)何時(shí)形成的信息可以公開(kāi)的規(guī)定，但最后出臺(tái)的《條例》沒(méi)有作出規(guī)定，這足以說(shuō)明無(wú)論形成于何時(shí)的政府信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東則認(rèn)為，《條例》頒布至今，能夠產(chǎn)生如此重大的影響是一個(gè)可喜的現(xiàn)象。而評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)制度的有效性，公開(kāi)范圍是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的范圍是不令人滿意的，但這不是最關(guān)鍵的問(wèn)題，因?yàn)榉秶�是可以不斷調(diào)整擴(kuò)大的。已經(jīng)設(shè)定的政府信息公開(kāi)范圍，如何保證落實(shí)到位，這才是關(guān)鍵的問(wèn)題。

　　-申請(qǐng)公開(kāi)政府信息無(wú)須要求有“特殊需要”

　　與會(huì)者關(guān)注到了當(dāng)前備受關(guān)注的另外一個(gè)問(wèn)題，就是依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息時(shí)，對(duì)申請(qǐng)者是否必須要求該信息具有“特殊需要”？因?yàn)�，�?guó)務(wù)院辦公廳在關(guān)于施行《條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)中規(guī)定，申請(qǐng)人必須有特殊需要，《條例》第十三條也有同樣的要求。基于對(duì)國(guó)辦“意見(jiàn)”的理解，行政機(jī)關(guān)有可能依此對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行資格審查，從而使依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的范圍受到限縮。

　　對(duì)此，沈巋指出無(wú)論是《條例》本身還是域外法制，對(duì)申請(qǐng)者的要求都沒(méi)有建立在有利害關(guān)系的基礎(chǔ)上。其他與會(huì)專家對(duì)此也表示贊同，對(duì)申請(qǐng)者必須有“特殊需要”的條件限制提出異議，同時(shí)認(rèn)為有關(guān)申請(qǐng)者“特殊需要”的規(guī)定，在實(shí)施時(shí)最終還要靠最高人民法院“把關(guān)”。

　　李廣宇認(rèn)為，《條例》確實(shí)提到了申請(qǐng)者要有生產(chǎn)、生活、科研方面的需要，國(guó)辦的“意見(jiàn)”也規(guī)定了生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，因此，對(duì)于與該特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以不予提供。但“特殊需要”作為一種申請(qǐng)條件，《條例》中有關(guān)申請(qǐng)條件的規(guī)定對(duì)此卻并無(wú)要求，也就是說(shuō)，《條例》從制度設(shè)計(jì)上并沒(méi)有把它當(dāng)成申請(qǐng)者的條件之一。因此，沒(méi)有“特殊需要”的人提出申請(qǐng)是應(yīng)當(dāng)被受理的，但受申請(qǐng)的機(jī)關(guān)可能不予提供。

　　(作者：林鴻潮 栗燕杰 單位分別為中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)行政法研究所、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）