二、努力把人大工作提高到一個(gè)新水平
隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的不斷推進(jìn),人大工作越來(lái)越重要。黨中央對(duì)人大工作十分重視。黨的十七大報(bào)告對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治和加強(qiáng)人大工作提出了明確要求。胡錦濤總書(shū)記最近在談到加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作時(shí),明確提出三條要求:一要堅(jiān)持正確政治方向;二要增強(qiáng)工作實(shí)效;三要提高依法履行職責(zé)的能力。黨的十七大和胡錦濤總書(shū)記的重要講話,為做好新形勢(shì)下人大工作進(jìn)一步指明了方向。我們要結(jié)合人大工作實(shí)際,認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì),切實(shí)貫徹、堅(jiān)決落實(shí)。
這里,我想就做好本屆常委會(huì)的工作,強(qiáng)調(diào)幾個(gè)問(wèn)題。
第一,關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,是社會(huì)主義制度和社會(huì)主義價(jià)值觀的重要載體,體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一,反映了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程,總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)的最新成果,對(duì)于維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、保證國(guó)家長(zhǎng)治久安、堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義,具有十分重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)取得了舉世矚目的成就。黨的十一屆三中全會(huì),總結(jié)建國(guó)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別是“文化大革命”的慘痛教訓(xùn),作出把全黨工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的重大決策,同時(shí)強(qiáng)調(diào)為了保障人民民主,必須健全社會(huì)主義法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。經(jīng)過(guò)各方面共同努力,我們已經(jīng)基本形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活各個(gè)方面基本做到有法可依,有力地保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)健康順利發(fā)展。同時(shí),我們也清醒地看到,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)主義民主政治的不斷推進(jìn),文化生活的豐富多彩,和諧社會(huì)的積極構(gòu)建,體制機(jī)制的改革創(chuàng)新,經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展,對(duì)立法工作提出了新課題、新要求。立法工作的任務(wù)仍然十分繁重。我們要按照黨的十七大精神,在提高立法質(zhì)量的前提下,確保到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系并不斷加以完善。
我們的法律體系,是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。因此,必須注意把握好以下三點(diǎn):一是,不能用西方的法律體系來(lái)套我們的法律體系。外國(guó)法律體系中有的法律,但不符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際的,我們完全可以不搞;外國(guó)法律體系中沒(méi)有的法律,但我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活需要的,我們要及時(shí)制定。我們要研究借鑒人類(lèi)文明的有益成果,但對(duì)外國(guó)的法律應(yīng)當(dāng)采取分析、鑒別的態(tài)度,不能照搬照抄。二是,要堅(jiān)持從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā),堅(jiān)持以人為本,堅(jiān)持實(shí)事求是,按照黨和國(guó)家的戰(zhàn)略部署和重大決策,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要,集中精力抓緊制定在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的法律,及時(shí)修改那些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定,督促有關(guān)方面盡快制定和修改與法律相配套的法規(guī)。要以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法,繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法。積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與,妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、權(quán)力與權(quán)利、前瞻性與可操作性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性等關(guān)系,不斷提高立法質(zhì)量。三是,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次,也就是說(shuō),行政法規(guī)和地方性法規(guī)也是法律體系的重要組成部分。一方面,改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)中遇到的很多新情況、新問(wèn)題,一下子都用法律來(lái)規(guī)范還不具備條件,有的可以先制定行政法規(guī)和地方性法規(guī),待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。另一方面,我國(guó)幅員遼闊,各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡,對(duì)一些地方或民族地區(qū)的特點(diǎn),有的法律不可能都顧及到,需要通過(guò)制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條例進(jìn)行規(guī)范。同時(shí),還要注意區(qū)分法律手段和其他調(diào)整手段的關(guān)系,需要用法律調(diào)整的就通過(guò)立法來(lái)規(guī)范,不屬于法律調(diào)整范疇的就沒(méi)必要立法,也沒(méi)辦法立法。為統(tǒng)籌安排立法工作,要在深入研究論證、充分聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,盡快擬訂五年立法規(guī)劃草案。
第二,關(guān)于提高立法質(zhì)量。法律是全社會(huì)必須一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。立法質(zhì)量的高低,直接關(guān)系到法律實(shí)施的效果。我們要始終把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重點(diǎn),關(guān)鍵是要把握好以下幾點(diǎn):一是,編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃,要廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn),深入研究論證立法項(xiàng)目的必要性和可行性,分輕重緩急,科學(xué)合理地確定立法項(xiàng)目。二是,有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要提前介入法律草案的起草,及時(shí)掌握進(jìn)展情況和起草中涉及的重大問(wèn)題,做好法律草案審議工作,特別是要把好初審關(guān),對(duì)法律草案是否成熟提出明確意見(jiàn)。三是,法律委員會(huì)要切實(shí)履行統(tǒng)一審議法律草案的職能,認(rèn)真研究常委會(huì)組成人員、有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)和社會(huì)各方面意見(jiàn),對(duì)法律草案進(jìn)行修改完善。四是,積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,并使之制度化、規(guī)范化、程序化,不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與,與群眾切身利益密切相關(guān)的法律,要通過(guò)向社會(huì)全文公布法律草案等形式,廣泛聽(tīng)取各方面尤其是基層群眾的意見(jiàn)。五是,認(rèn)真執(zhí)行審次制度,對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜、分歧意見(jiàn)較大的法律草案,采取積極慎重的態(tài)度,需要調(diào)研的深入調(diào)研,需要協(xié)商的耐心協(xié)商,需要論證的充分論證,在各方面基本取得共識(shí)的基礎(chǔ)上再提請(qǐng)表決。
對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作來(lái)說(shuō),很重要的一條就是要集中精力提高法律草案審議質(zhì)量。立法工作包括立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等多個(gè)環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都很重要。常委會(huì)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)都要把主要精力放在法律草案審議上。審議工作是法律明確規(guī)定由常委會(huì)和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)承擔(dān)的職責(zé)。從上一屆立法工作情況看,不少法律草案在審議過(guò)程中都做了大量修改,而且很多都是實(shí)質(zhì)性修改。應(yīng)當(dāng)說(shuō),法律草案審議,工作量大,要求也很高。做好這項(xiàng)工作很不容易,對(duì)提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。
第三,關(guān)于增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效。人大監(jiān)督工作容易搞虛,不容易做實(shí)。增強(qiáng)實(shí)效是做好人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵。從這些年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,要增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效,很重要的一條,是要圍繞中心、突出重點(diǎn)、一抓到底。這里,我要強(qiáng)調(diào)的是,我們要在突出監(jiān)督重點(diǎn)的基礎(chǔ)上善于抓住其中的關(guān)鍵問(wèn)題,把監(jiān)督工作做實(shí)做好。實(shí)際上一部法律有的幾十條,多的上百條,甚至幾百條,但核心內(nèi)容往往集中在那么幾條上。實(shí)際工作中需要解決的矛盾和問(wèn)題會(huì)很多,但關(guān)鍵問(wèn)題往往也就那么幾個(gè)。抓住了這些要害,就牽住了“牛鼻子”,就能以點(diǎn)帶面、舉一反三,起到事半功倍的效果。所以,無(wú)論是聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告還是開(kāi)展執(zhí)法檢查,都要站在黨和國(guó)家工作大局的高度,更多地考慮事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問(wèn)題,在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、著眼當(dāng)前,切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過(guò)努力可以解決的突出問(wèn)題作為監(jiān)督工作的突破口,從而增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性。在抓住關(guān)鍵問(wèn)題的基礎(chǔ)上,我們要把聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查結(jié)合起來(lái),把推動(dòng)改進(jìn)工作和修改完善法律結(jié)合起來(lái),圍繞一個(gè)主題,綜合加以運(yùn)用,不斷進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。事實(shí)證明,監(jiān)督工作針對(duì)性越強(qiáng)、越集中,監(jiān)督工作效果就越明顯、越好。
第四,關(guān)于充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu),大會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。代表大會(huì)一年開(kāi)一次例會(huì),常委會(huì)兩個(gè)月開(kāi)一次例會(huì),而各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是經(jīng)常性地開(kāi)展工作。長(zhǎng)期以來(lái),各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下,認(rèn)真研究、審議和擬訂有關(guān)議案,協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作,為提高全國(guó)人大及其常委會(huì)工作質(zhì)量和水平發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前,各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要根據(jù)十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議精神,結(jié)合自身實(shí)際,盡快把各項(xiàng)工作開(kāi)展起來(lái)。這里,我想對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)工作提個(gè)建議,能不能在調(diào)查研究上再下點(diǎn)功夫。我們的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人才薈萃、知識(shí)密集,不少委員是頂尖專(zhuān)家,很多委員是長(zhǎng)期主管一方的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,有扎實(shí)的理論功底,有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),希望能充分發(fā)揮這一特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),緊緊圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和人民群眾關(guān)注的重大問(wèn)題,每年選一、兩個(gè)課題,進(jìn)行深入調(diào)查研究,提出有真知灼見(jiàn)、真正有分量的調(diào)研報(bào)告。這樣既可以充實(shí)自己,提高人大工作質(zhì)量和水平,又可以為中央決策提供參考。
第五,關(guān)于依法集體行使職權(quán)。人大工作的方式方法與黨政機(jī)關(guān)有很大不同,人大主要是通過(guò)會(huì)議形式,按照民主集中制原則,依照法定程序,集體行使職權(quán),集體決定問(wèn)題。這里主要有三條。一是要講程序。在人大,立法有立法的程序,監(jiān)督有監(jiān)督的程序,其他工作也有規(guī)則。我們要有程序觀念,一定要按照程序走,不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無(wú)懈可擊。坦率地講,我剛到人大工作時(shí)也很不習(xí)慣,同一件事要過(guò)好幾遍,開(kāi)好幾個(gè)會(huì)。后來(lái)想通了,程序也是法。正是因?yàn)槿舜笫且婪ò闯绦蜣k事,少數(shù)服從多數(shù),會(huì)議決定問(wèn)題,保證了人大制定的法律和作出的決定符合實(shí)際,具有權(quán)威性。二是集體有權(quán),個(gè)人無(wú)權(quán)。也就是說(shuō),人大是集體行使職權(quán)。不管是委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng),還是委員,都是一人一票。審議中,大家暢所欲言、各抒己見(jiàn),包括提出不同意見(jiàn),在集思廣益、基本取得共識(shí)的基礎(chǔ)上再進(jìn)行表決,按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定。三是盡職盡責(zé)但不越權(quán)。憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定了各國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)和行使職權(quán)的程序。人大行使職權(quán),要盡職盡責(zé),不能失職,而且要切實(shí)做好,做出成效,但不能事無(wú)巨細(xì),什么都管,更不能越俎代庖,不能代行行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。政府的日常工作和法院、檢察院的具體業(yè)務(wù)工作,由他們依法按程序辦,人大不該管、管不了、也管不好。常委會(huì)組成人員、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員個(gè)人不要直接處理具體問(wèn)題,不要干涉具體司法案件。至于大家接到的人民群眾來(lái)信,可以按照程序轉(zhuǎn)信訪部門(mén),由他們統(tǒng)一辦理,督促有關(guān)部門(mén)解決問(wèn)題、改進(jìn)工作。
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