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專家:公共財(cái)政改革將減少財(cái)政支出“長(zhǎng)官意志”

2008年03月26日 09:18 來源:中國(guó)青年報(bào) 發(fā)表評(píng)論

  本月18日,溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉辦的記者招待會(huì)上主動(dòng)提及“公共財(cái)政”問題。溫總理的原話是:“我想講一個(gè)公共財(cái)政的問題,這是很少涉及的問題。我們要推進(jìn)財(cái)政體制改革,使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境!

  “其實(shí),一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它,會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年,我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革,讓人民的錢更好地為人民謀利益!

  那么,究竟什么是“公共財(cái)政”?我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制存在什么樣的問題,以至于總理下決心要花5年的時(shí)間來解決它?又如何解決?帶著這些問題,本報(bào)記者采訪了一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家和一位公共政策專家,他們是清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的王一江教授和浙江大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任李金珊教授,李金珊教授還兼任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的研究員。

  什么是“公共財(cái)政”

  王一江教授通俗地解釋“公共財(cái)政”的概念說,公共財(cái)政就是來自社會(huì)的錢,在社會(huì)的監(jiān)督下用來為社會(huì)服務(wù),以促進(jìn)社會(huì)利益的增加。它與政府財(cái)政相區(qū)別,是打破“以政府自身利益”為中心這一舊體制,并注重財(cái)政的社會(huì)公用性的一種新理念。

  李金珊教授表示,確切地說,公共財(cái)政是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,由國(guó)家來提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種活動(dòng)。它的核心是政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配,但與原來的財(cái)政制度相比,它更注重分配過程中的公共性、市場(chǎng)性和法制化。溫總理這次提出建立“公共財(cái)政”,不僅僅是一種字面上提法的改變,更重要的是體現(xiàn)了財(cái)政的目的開始向公共性轉(zhuǎn)移,體現(xiàn)了面向平民納稅人的一種民主化財(cái)政的新起點(diǎn)。

  為什么要實(shí)行“公共財(cái)政”

  李金珊教授告訴記者,公共財(cái)政的內(nèi)容,可以從公共性、市場(chǎng)性和法制化三方面來理解。

  從公共性上說,雖然我國(guó)一直對(duì)財(cái)政收支秉持“取之于民、用之于民”的原則,但建設(shè)公共財(cái)政,更有利于這種理念的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樗暮诵睦砟钪唬褪且砸?guī)范財(cái)政的方式,減少甚至取消財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,同時(shí)將投資轉(zhuǎn)向國(guó)家安全、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、環(huán)境治理等更關(guān)乎民生的公益領(lǐng)域,從而改變長(zhǎng)期以來財(cái)政供給“越位”、“錯(cuò)位”的現(xiàn)象,保證國(guó)家對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

  從市場(chǎng)性上說,我國(guó)的公共財(cái)政還意味著在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,規(guī)范和明確“市場(chǎng)”與“政府”間各自的角色與定位。過去(包括現(xiàn)在),我們的政府將過多精力放在了本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,將財(cái)政大量投入,卻忽視了自己本應(yīng)發(fā)揮主要作用的公共領(lǐng)域的投資與建設(shè)。公共財(cái)政之下,市場(chǎng)與政府二者應(yīng)各自明晰各自的職權(quán)范圍。政府要將基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用讓渡給市場(chǎng)本身,將一般性經(jīng)濟(jì)資源交由市場(chǎng)來自發(fā)配置。同時(shí),在公共領(lǐng)域等市場(chǎng)顧及不到或作用不靈的地方,發(fā)揮主導(dǎo)功能。

  從法制化上看,公共財(cái)政意味著從今以后,任何對(duì)財(cái)政的使用都必須有法律依據(jù),要嚴(yán)格按照全國(guó)人大通過的預(yù)算內(nèi)容和數(shù)額來執(zhí)行,逐步減少我國(guó)財(cái)政支出體制中存在的“任意性”、“長(zhǎng)官意志”等現(xiàn)象。對(duì)民眾來說,則呼喚一種更強(qiáng)的納稅人意識(shí):明確納稅義務(wù),更注重納稅人權(quán)利。

  現(xiàn)行財(cái)政體制存在什么問題

  李金珊教授表示,我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度的問題不少,大致可分為幾個(gè)方面。

  首先也是最關(guān)鍵的是觀念性和方向性問題,就是政府和市場(chǎng)各自的職權(quán)范圍,還沒劃得很清楚。表現(xiàn)在財(cái)政上,就是政府有時(shí)分不清哪些該管、哪些不該管,將大筆財(cái)政資金花在了企業(yè)投資等本應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域,卻忽視了其在公共領(lǐng)域的職能和義務(wù)。

  以義務(wù)教育為例,多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家都將對(duì)義務(wù)教育的投入,直接劃歸中央政府負(fù)責(zé),或者中央政府提供絕大部分。我國(guó)卻多將這部分支出,扔給財(cái)政層次很低的基層政府(如鄉(xiāng)、鎮(zhèn))負(fù)責(zé),這樣一來,財(cái)政基礎(chǔ)本就薄弱的地方政府,很難像中央政府那樣去保證對(duì)義務(wù)教育的投資,其直接后果就是導(dǎo)致全國(guó)的基礎(chǔ)教育資源極端不公平。教育的投資,本是一個(gè)國(guó)家最重要的長(zhǎng)遠(yuǎn)投資,如果財(cái)政連教育投資都無法很好地保證,那么民眾“起點(diǎn)的公平”就必然要受到損害,對(duì)國(guó)家發(fā)展的弊害,自不待言。建立公共財(cái)政,就是著眼于此類問題的解決。

  第二個(gè)是我國(guó)目前的預(yù)算制定比較粗略,不夠細(xì)化,常常沒有落到實(shí)處,就被通過了。這很容易給預(yù)算執(zhí)行增加任意性,致使長(zhǎng)官意志滋生。

  第三個(gè)是技術(shù)性問題。如我國(guó)財(cái)政年度的起算點(diǎn)不合理,1-3月間會(huì)出現(xiàn)3個(gè)月的空當(dāng)期,導(dǎo)致不少政府“年初預(yù)算分配不出,年底拼命花錢”的現(xiàn)象。李金珊教授本人曾提議改變財(cái)政年度為3月制定預(yù)算,4月開始執(zhí)行,1年首尾相接,避免政府財(cái)政出現(xiàn)上述問題,但此提議目前尚未收到回應(yīng)。

  如何沖破來自政府自身的阻力

  王一江教授表示,總理提出5年內(nèi)建立公共財(cái)政,時(shí)間之所以會(huì)拉得那么長(zhǎng),主要有下面幾個(gè)原因:首先是不少有關(guān)財(cái)政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)需要打破,這將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。過去,政府的財(cái)政觀念基本上是“財(cái)政收入越多越好”,“財(cái)政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”,以致形成“稅收政績(jī)”、“建設(shè)政績(jī)”。現(xiàn)在,不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn),這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評(píng)機(jī)制,必須在未來5年內(nèi)逐步糾正。

  另外,他還認(rèn)為,現(xiàn)行財(cái)政體制的慣性,也是加劇改革難度的一個(gè)重要因素。因?yàn)閺倪^去幾年的國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算看,支出最大的兩部分是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。公共財(cái)政體制在推進(jìn)過程中,必然伴隨著尚未建設(shè)完成的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目不可能立刻廢棄停建,否則是對(duì)資源的更大浪費(fèi);同時(shí),也必然伴隨著工資待遇被削減的政府公務(wù)人員的不滿。這一問題也相當(dāng)棘手,在找到合適的補(bǔ)償手段前,無法一蹴而就。上述慣性在未來幾年內(nèi)都將繼續(xù)存在,這也是建立公共財(cái)政需要花費(fèi)多年時(shí)間的原因。

  王一江教授最后說,建立公共財(cái)政在政府內(nèi)部的阻力不小,因此,不能單靠政府內(nèi)部的力量,應(yīng)當(dāng)在其外圍尋找推動(dòng)力。這種外圍推動(dòng)力,包括人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的推促,更多民意代表的監(jiān)督,以及程序上的保障。

  歸根結(jié)底,就是在現(xiàn)有體制內(nèi),對(duì)民眾與國(guó)家,以及不同職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和利益,進(jìn)行更合理的分配與制衡,甚至可以建立一個(gè)利益中立的專門機(jī)構(gòu),來推動(dòng)公共財(cái)政改革。這樣,應(yīng)能收到較積極的效果。(楊亮慶 王夢(mèng)婕)

編輯:吳歆】
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