3月11日,備受矚目的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案出籠,以“大部門制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環(huán)?偩稚駷榄h(huán)境保護部尤為引人注目。
中國環(huán)保事業(yè)自1973年第一次全國環(huán)境保護會議始,至今歷經(jīng)35年,從“發(fā)展、環(huán)保誰先誰后”的爭論,到“邊發(fā)展邊環(huán)!保俚健碍h(huán)保風暴”,國家對環(huán)境保護重視程度漸次增強。
如今,“總局升部”,這一歷史性轉(zhuǎn)變標志著環(huán)保工作已進入國家政治經(jīng)濟主干線。
3月11日下午,十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上,期待已久的“大部制”改革方案終于出臺。這次國務(wù)院機構(gòu)改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個,正部級機構(gòu)減少4個,其中國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護部。
按照機構(gòu)改革方案, 新的環(huán)境保護部主要職責為“擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準,組織編制環(huán)境功能區(qū)劃、監(jiān)督管理環(huán)境污染防治、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等”。
“這不是簡單的機構(gòu)升格!比珖䥇f(xié)十一屆委員、原國家環(huán)保總局副局長王玉慶坦言,以自己30多年環(huán)保工作的經(jīng)驗來判斷,環(huán)境保護部的組建意義深遠。今后在人員編制、機構(gòu)、職能等等方面都會有所加強,這樣也更有利于環(huán)保工作。此外,升部后在國際環(huán)保交流與合作上也會有很多方便。他表示,相信升部后環(huán)保部門一定會不負眾望。
事實上,早已有將環(huán)?偩稚秊榄h(huán)保部的呼聲,因此環(huán)?偩执舜雾樌吧俊币苍诒娙祟A料當中。2003年,黃細花作為十屆全國人大代表,建議提高國家環(huán)?偩值牡匚。2007年,她于全國“兩會”期間正式提出建議:國家環(huán)?偩謶(yīng)改為國家環(huán)境保護部。如今,心愿得償。
分分合合幾十載
達成心愿的不僅僅是黃細花,還有諸多環(huán)境保護工作者,中華環(huán)境保護基金會理事長曲格平就是其中之一。曾擔任國家環(huán)保局局長、素有“中國環(huán)保之父”之稱的曲格平見證了中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。
曲格平回憶,中國的環(huán)保事業(yè)是在周恩來總理的重視之下開展起來的,我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保的方針、政策、基本思路,許多都是在那時提出的。從1970年到1974年四年多的時間里,周總理對環(huán)境保護作了31次講話。
那個年代,大多數(shù)國人都對周總理提出的環(huán)保問題感到生疏。他說,在許多西方國家,環(huán)境污染已經(jīng)對人們的生活和健康造成了很大的危害,激起了社會公憤,經(jīng)濟發(fā)展也受到很大影響。環(huán)境污染問題對我們中國來說雖然還是個新課題,但如果我們不注意,一旦工業(yè)發(fā)展起來,也可能會出現(xiàn)同樣的問題。
如今,周總理的預言變成了現(xiàn)實。
1973年8月,國務(wù)院召開的第一次全國環(huán)境保護會議被認為是中國環(huán)保事業(yè)的開始。在曲格平看來,這次會議“使大家從模糊的認識中猛醒過來。它的功績,不僅在于它制定了一些方針、政策,最主要的是喚起了國人、特別是各級領(lǐng)導對環(huán)保問題的重視。”在這種認識的基礎(chǔ)上,我國制定了一個環(huán)境保護工作規(guī)劃,設(shè)立了環(huán)境保護工作機構(gòu),其名稱叫國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室。從此環(huán)境保護被列入了議事議程。
此間,為了加強環(huán)境保護的國際合作與交流,1973年國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室以中華人民共和國政府的名義,加入了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署,是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃理事會58個理事國之一。
其實,早在1982年的機構(gòu)改革中,就提出了建立環(huán)保部的設(shè)想,可惜當時環(huán)保問題遠未成為全社會共識,最終未被采納。當年5月4日,由國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設(shè)委員會的部分機構(gòu),與國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室合并,成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部。
1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部撤銷,改為建設(shè)部。環(huán)境保護部門分出成立國家環(huán)境保護局,升格為國家直屬局。10年之后,成立環(huán)保部的呼聲已經(jīng)甚高,但因為當時機構(gòu)改革的主旋律是削減過多的國務(wù)院組成部門,因此,1998年環(huán)保局僅僅是升格成了國家環(huán)?偩。
環(huán)保為發(fā)展讓路
國家環(huán)保局的升格,沒有從根本上改變其弱勢狀態(tài)。
1998年,國家環(huán)?偩值谝淮伍_始嘗試建立符合新時代要求的環(huán)境保護政策體系。很多當時的官員回憶說,他們面臨的最艱難格局是,如何在部委分割明顯的環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)樹立起環(huán)?偩值膱(zhí)法必要性和執(zhí)法嚴肅性。
專家認為,環(huán)保新政實施困難重重原因之一就是,環(huán)保系統(tǒng)采取的是分散式而非垂直式的管理機制,地方環(huán)保部門在資金約束和人事受困下,無法對地方主管和企業(yè)損壞環(huán)境的行為采取有效的監(jiān)管阻止。
更大的阻力則是意識的分歧!跋劝l(fā)展后環(huán)!边是“環(huán)保前行發(fā)展后置”成為最大分歧。在后來逐漸成形的環(huán);A(chǔ)政策導向中,這個分歧被最終弱化為“邊發(fā)展邊環(huán)保”。即便如此,在實際工作中很難真正實現(xiàn)。多位當時的環(huán)保官員回憶說:“如果沒有顯性的制度安排,環(huán)境保護不可避免會被放置于經(jīng)濟發(fā)展之后!倍@幾乎是過去10年來環(huán)?偩謭(zhí)法環(huán)節(jié)中的一致困境。
中國自1979年開始,先后頒布實施了近50部環(huán)境保護法律法規(guī)、數(shù)百項各類國家和地方性環(huán)境標準,立法速度之快世界少見。然而,環(huán)保法規(guī)體系的建立并沒有對環(huán)境保護工作產(chǎn)生顯著的促進作用,中國的環(huán)境污染不斷加劇,生態(tài)狀況持續(xù)惡化,資源遭到嚴重破壞。究其原因,在很大程度上是因為這些法律沒有得到有效執(zhí)行。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認為,中國的環(huán)境執(zhí)法虛弱,是與發(fā)展觀念密切相關(guān)的。長期以來發(fā)展優(yōu)先仍然是主導戰(zhàn)略,反映到實際工作中就是環(huán)境保護處處給經(jīng)濟發(fā)展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。
曲格平介紹,《環(huán)境影響評價法》在審查時曾一度中斷!董h(huán)境影響評價法》規(guī)定,任何規(guī)劃和建設(shè)項目在開工前,必須經(jīng)過環(huán)境影響評價,并報環(huán)保機構(gòu)審批,否則,環(huán)保機構(gòu)將責令停工和處以罰款。
在曲格平看來,這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律,在草案審議階段遭到了多方的反對,險遭夭折。其遭遇反對的原因也無非是部門利益的沖突。
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