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　　從1月上旬開始，南中國(guó)發(fā)生罕見自然災(zāi)害，中國(guó)的災(zāi)難應(yīng)急模式在經(jīng)歷巨大考驗(yàn)后暴露出哪些問題？有哪些需要總結(jié)之處？

　　早在2003年SARS之后，中國(guó)就在加速突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，各級(jí)政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日，國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法正式實(shí)施，明確我國(guó)要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

　　但此次雪災(zāi)所暴露出的問題表明，目前的應(yīng)急體制并不樂觀，如果說“九八抗洪”，中國(guó)面對(duì)單一事件時(shí)尚可應(yīng)付，此次面對(duì)復(fù)雜事件，我們的應(yīng)急體制，包括治理模式都有值得反思之處。

　　本報(bào)就此話題專訪了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法起草專家組成員。

　　●莫紀(jì)宏(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法起草專家組成員)

　　●莫于川 (中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法起草專家組成員)

　　政府反應(yīng)慢的原因

　　南方周末：冰雪1月10日起突襲南中國(guó)，但半個(gè)多月后才開始全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的救災(zāi)行動(dòng)，有人認(rèn)為政府反應(yīng)遲緩，如何看這個(gè)時(shí)間差？

　　莫紀(jì)宏：政府應(yīng)急反應(yīng)基本是符合要求的。這次雪災(zāi)是五十年一遇。政府的反應(yīng)慢是因?yàn)榍闆r變化太快，一月中旬，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年。但并不是說沒有教訓(xùn)，比如地方政府沒能對(duì)大雪成災(zāi)有預(yù)期，而5個(gè)關(guān)于自然災(zāi)害救助的國(guó)家應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案中，又不包括雪災(zāi)。

　　這次雪災(zāi)之所以造成如此大的問題，除了雪災(zāi)超出常規(guī)外，還包括遇到春運(yùn)，兩者疊加就把消極影響擴(kuò)大了。目前，不論是國(guó)家層面還是地方層面或者是部門的各類應(yīng)急預(yù)案，都只針對(duì)特定突發(fā)事件，而“復(fù)合性突發(fā)事件”很容易擴(kuò)大突發(fā)事件所造成的消極影響。盡管是兩種以上低級(jí)別的突發(fā)事件，如果同時(shí)發(fā)生，可能就會(huì)導(dǎo)致預(yù)警級(jí)別的提高。

　　南方周末：此次雪災(zāi)是否可啟動(dòng)國(guó)家層面的一級(jí)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制？

　　莫紀(jì)宏：實(shí)事求是地說，此次突發(fā)事件的緊急程度，足以啟動(dòng)國(guó)家層面的一級(jí)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

　　我們目前的預(yù)案是分級(jí)的，最初我們的考慮是突發(fā)事件程度不一，小的事件可在特定區(qū)域解決。而國(guó)家級(jí)預(yù)案的啟動(dòng)要涉及兩個(gè)以上的省份。這樣的分類對(duì)不對(duì)？這次看起來是有問題的。地域上劃清楚了，但嚴(yán)重性是容易交叉的。

　　比如：是不是省級(jí)應(yīng)急預(yù)案到了一級(jí)預(yù)警狀態(tài)，才足以啟動(dòng)國(guó)家級(jí)四級(jí)預(yù)警響 應(yīng)機(jī)制？這都沒說清楚。對(duì)于每個(gè)能啟動(dòng)預(yù)案的主體而言，如何啟動(dòng)預(yù)案，存在很大的模糊區(qū)域。地方要不要啟動(dòng)還好說，省市縣同時(shí)啟動(dòng)都沒事。問題是中央一啟動(dòng)就是大事。

　　國(guó)家級(jí)預(yù)案，什么時(shí)候適用，怎么啟動(dòng)，立法時(shí)也不是很有數(shù)。所以這次感覺反應(yīng)慢了，可能有這個(gè)原因。

　　“法律沒太派上用場(chǎng)”

　　南方周末：去年11月1日，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法開始實(shí)施。由于SARS等突發(fā)事件的教訓(xùn)，大家對(duì)這部法律充滿期待。但從此次抗擊雪災(zāi)來看，這部法律發(fā)揮的作用似乎不大？

　　莫紀(jì)宏：此次雪災(zāi)中，現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案制度以及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法所確立的應(yīng)急體制應(yīng)有的組織、協(xié)調(diào)和防范作用，并沒有完全發(fā)揮出來，真正的應(yīng)急工作還是依靠目前高度統(tǒng)一和一元化的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制來完成。當(dāng)然，突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，無論是否有預(yù)案，都需要依靠強(qiáng)有力的行政管理機(jī)制來加以保障。

　　中國(guó)現(xiàn)有的一元化的黨政決策體制和中央地方關(guān)系，很適合救災(zāi)。比如這一體制整合力量及時(shí)、有效，容易解決矛盾。在此次救災(zāi)中，法律和預(yù)案只起到一些補(bǔ)充細(xì)化的作用，法律沒太派上用場(chǎng)，給人有點(diǎn)“兩張皮”的感覺。

　　但這不應(yīng)成為常態(tài)，災(zāi)害來了，如果平常工作不做好，什么準(zhǔn)備都沒有，再?gòu)?qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)出面也很費(fèi)勁，基礎(chǔ)工作做好了，領(lǐng)導(dǎo)出面就事半功倍。

　　南方周末：但大家之所以期待法律發(fā)揮作用就是擔(dān)心，如果沒有足夠的敏感度察覺到事件的危害性，不引起足夠重視，后果會(huì)很糟糕。

　　莫紀(jì)宏：從法律角度看，政府總理到哪，實(shí)際上，具體的法律就可以在哪發(fā)揮作用�？偫淼浆F(xiàn)場(chǎng)，實(shí)際上已經(jīng)是國(guó)家層面的一級(jí)響應(yīng)了。不過，也要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，能讓省級(jí)政府更好地分擔(dān)，不要輕易啟動(dòng)國(guó)家級(jí)預(yù)案。

　　南方周末：我們目前的抗擊雪災(zāi)應(yīng)急機(jī)制與1998年抗洪相比，有很大不同嗎？

　　莫紀(jì)宏：抗洪時(shí)還沒形成系統(tǒng)的應(yīng)急概念。而現(xiàn)在，大家的抗災(zāi)意識(shí)明顯加強(qiáng)了。大家都知道，要防患于未然，按法律解決問題，按一些事先做好的方案來做。救災(zāi)行動(dòng)也比以前規(guī)范多了，以前只是臨時(shí)抓，各部門、各單位、社會(huì)組織和公民個(gè)人在救災(zāi)應(yīng)急中的法律義務(wù)、職責(zé)都不是很清晰。

　　南方周末：有人認(rèn)為，半軍事化或者軍事化的救災(zāi)機(jī)制可能更能奏效，怎么看？

　　莫紀(jì)宏：軍隊(duì)主要起救援作用。軍隊(duì)管理與地方管理是兩套體制，涉及軍事安全，很復(fù)雜�，F(xiàn)在和平時(shí)期還好，主要還是要依靠日常的應(yīng)急力量，先動(dòng)用警察，不行再找軍隊(duì)。坦克能壓多少冰？還是要多依靠日常的應(yīng)急手段。

　　是否該問責(zé)

　　南方周末：我們從SARS后開始建立的國(guó)家應(yīng)急體系，現(xiàn)在處于什么樣的發(fā)展階段？當(dāng)務(wù)之急是什么？

　　莫紀(jì)宏：制度框架基本建成，還需要細(xì)化，把法律規(guī)定變成日常制度，該儲(chǔ)備的儲(chǔ)備，該演習(xí)的演習(xí)，要使應(yīng)急工作常規(guī)化，要讓政府和公眾坦然應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。同樣是大雪，江蘇省的準(zhǔn)備工作就做得比較好。而有個(gè)別省份就差一點(diǎn)。平常沒有英雄，抗洪救災(zāi)的時(shí)候就有英雄了，平時(shí)做好了，根本就不需要英雄。

　　南方周末：許多干部在抗災(zāi)中盡職盡責(zé)，但也有人要問，你平時(shí)工作哪去了，災(zāi)后是否應(yīng)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制？

　　莫于川：平時(shí)多流汗，戰(zhàn)時(shí)少流血�；�礎(chǔ)性工作做得不夠，這次暴露出這個(gè)問題了。按照應(yīng)急法、應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)，在常態(tài)無突發(fā)事件下，有關(guān)主管部門或者政府首長(zhǎng)要下決心，集中人財(cái)物力、人才編制，做好基礎(chǔ)性工作。但這些建設(shè)很難馬上見成效，這涉及干部考核機(jī)制問題。至于問責(zé)機(jī)制，該表彰的要表彰，該批評(píng)的要批評(píng)，也應(yīng)找出平時(shí)的責(zé)任。

　　莫紀(jì)宏：預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，平時(shí)工作做得怎樣，不好檢驗(yàn)。除非偷工減料，玩忽職守，故意破壞應(yīng)急預(yù)防工作，一般情況下不好將法律責(zé)任機(jī)制簡(jiǎn)單化。像有些地方，領(lǐng)導(dǎo)剛上任幾天就遇到重大突發(fā)事件，如果因工作失職被免職，實(shí)際上也很難真正起到應(yīng)有的懲戒和教育作用。

　　南方周末：信息不暢是SARS時(shí)最重要的教訓(xùn)之一。這次信息披露情況如何？

　　莫于川：和2003年SARS相比好很多。但也出現(xiàn)一些問題。比如新華社記者到某省某部門采訪被認(rèn)為是“添亂”，而1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴(yán)重大堵車，也與各方發(fā)布通車信息混亂有關(guān)，致使許多不知情的車輛進(jìn)入湖南后無法出去。

　　是否應(yīng)成立應(yīng)急部？

　　南方周末：有一種批評(píng)認(rèn)為，由于地方政府與中央部門出現(xiàn)不同聲音，導(dǎo)致民工大量涌入廣州站，在救災(zāi)中，中央與地方、部門之間的關(guān)系非常重要，應(yīng)怎樣協(xié)調(diào)？

　　莫紀(jì)宏：廣東、浙江鼓勵(lì)民工留下來過年，是很好的措施。但后來不少人又回來了，這個(gè)問題比較復(fù)雜。中央與地方啟動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制應(yīng)該協(xié)調(diào)，否則形成的不是合力，而是斥力。我們現(xiàn)在的行政層級(jí)管理體制，下級(jí)不行就找上一級(jí)。關(guān)鍵問題是，有時(shí)候沒必要讓領(lǐng)導(dǎo)人來，我們體制的矛盾在于，省長(zhǎng)部長(zhǎng)有矛盾時(shí)，只有總理出面才能解決。

　　南方周末：目前我們應(yīng)急的組織機(jī)制是怎樣的？

　　莫紀(jì)宏：以部門為主，比如抗震救災(zāi)的指揮部設(shè)在國(guó)家地震局，關(guān)鍵的時(shí)候總理去，由他來協(xié)調(diào)。

　　以雪災(zāi)為例，涉及范圍這么大，誰(shuí)來管？怎么做？都抓瞎了。假如地震來了，馬上就能啟動(dòng)，防震減災(zāi)的指揮部就在地震局系統(tǒng)，大家都知道該誰(shuí)管。而這雪災(zāi)歸誰(shuí)管？氣象局管嗎？誰(shuí)也不知道。這更證明要有預(yù)案。沒預(yù)案，工作就被動(dòng)。

　　此次發(fā)生在南方各省的自然災(zāi)害表明，我國(guó)現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織機(jī)制存在很大問題。

　　南方周末：從中央到各地，紛紛成立了應(yīng)急辦，它能發(fā)揮怎樣的作用？

　　莫紀(jì)宏：實(shí)際上，雪災(zāi)應(yīng)該由應(yīng)急辦管，但各級(jí)政府下屬的專門應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

　　我國(guó)目前正在推進(jìn)的“大部委制改革”思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織體制的要求。可考慮成立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會(huì)”(或者“應(yīng)急部”)，克服目前在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織體制領(lǐng)域過于分散，制度化水平低的弊端。

　　而由于機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性，建議將各級(jí)應(yīng)急辦公室或機(jī)構(gòu)改為實(shí)體性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使各項(xiàng)應(yīng)急指揮職權(quán)，一旦有災(zāi)，不論發(fā)生在何時(shí)、何地，依靠統(tǒng)一集中的應(yīng)急指揮系統(tǒng)立即投入應(yīng)急救災(zāi)活動(dòng)，第一時(shí)間內(nèi)將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)，提高應(yīng)急工作效率。

　　如果戰(zhàn)爭(zhēng)來臨會(huì)怎樣

　　南方周末：最近有外刊指出，中國(guó)雪災(zāi)處理過程凸顯出中國(guó)嚴(yán)重缺乏處理重大自然災(zāi)害危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，因而判斷大陸缺乏對(duì)臺(tái)灣軍事攤牌的應(yīng)變能力，你怎么看？

　　莫紀(jì)宏：這個(gè)判斷其實(shí)是不對(duì)的。打仗是打仗的事情。這次真正因雪災(zāi)造成的壓力沒這么大，主要是春運(yùn)造成的。不過，國(guó)外的關(guān)注值得我們注意和加以研究。

　　南方周末：但值得思考的是，在現(xiàn)有應(yīng)急體制下，如果有更嚴(yán)重的災(zāi)害，我們有沒有辦法去應(yīng)對(duì)？

　　莫紀(jì)宏：按我們現(xiàn)有的體制，完全有能力應(yīng)對(duì)一般性常規(guī)的災(zāi)害。洪水、SARS都頂過去了。

　　現(xiàn)在不能隨意進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳，否則會(huì)導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)能力降低，這些問題需要加以研究。今后怎樣進(jìn)一步完善動(dòng)員制度，進(jìn)一步提高國(guó)家安全度。我們現(xiàn)在搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不可能經(jīng)常性地演習(xí)戰(zhàn)爭(zhēng)應(yīng)急狀態(tài)，只能是戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，通過一個(gè)適應(yīng)期來盡快適應(yīng)應(yīng)急活動(dòng)的要求。

　　南方周末：這次雪災(zāi)的情況，是否可進(jìn)入緊急狀態(tài)？廣州站最多幾十萬(wàn)人，個(gè)別地方也曾引發(fā)小規(guī)�；靵y。

　　莫紀(jì)宏：最開始，我們是按緊急狀態(tài)法來立法的，后來分為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和緊急狀態(tài)法兩部分。所謂緊急狀態(tài)，國(guó)外通行的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)國(guó)家的安全造成威脅。這種情況不多，一般是內(nèi)亂、外來侵略。

　　考慮到各種敏感因素，進(jìn)入緊急狀態(tài)會(huì)被簡(jiǎn)單地理解成是不是要打仗了。因此，將兩種制度區(qū)分開來，謹(jǐn)慎使用是有好處的。緊急狀態(tài)對(duì)公民的權(quán)利限制會(huì)更嚴(yán)，還有軍隊(duì)要介入，在平常時(shí)期應(yīng)盡量避免。(蘇永通）