引子
行政訴訟法出臺(tái)17年
搭官民平等對(duì)話平臺(tái)不易
“我國(guó)多種社會(huì)矛盾出現(xiàn)了較為明顯地向‘官民矛盾’轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，其標(biāo)志是行政訴訟案件的激增。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所研究員房寧如是說(shuō)。
1990年，行政訴訟法開始實(shí)施。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，無(wú)論最后是否能勝訴，要化解“官民矛盾”首先就得有一個(gè)官民平等對(duì)話的平臺(tái)。
“民告官，先要見到官�！毙姓䴔C(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人能出庭應(yīng)訴，這成了公眾的期待。然而，真正要把原告與被告、官與民的臺(tái)子搭得一樣高，這并不是一件容易的事。
15年前，江蘇某基層法院受理了一起“民告官”案件，因?yàn)樵趥髌钡摹笆軅魅恕币粰诶飳懴铝藚^(qū)領(lǐng)導(dǎo)的名字，法院的負(fù)責(zé)人就受到指責(zé)。在法院判決區(qū)政府一審敗訴后，法院院長(zhǎng)遭到嚴(yán)厲批評(píng)，隨后被調(diào)離。在上世紀(jì)90年代中期，湖北省還曾出現(xiàn)過(guò)原告在庭審期間被公安機(jī)關(guān)帶走的事情。
1997年依法治國(guó)基本方略確定后，這種狀況開始發(fā)生變化。1998年6月，陜西合陽(yáng)縣政府、法院聯(lián)合下發(fā)了實(shí)施意見，提出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，當(dāng)時(shí)曾在全國(guó)各地引起熱烈討論。2002年到2003年，遼寧省沈陽(yáng)市、廣東省深圳市和浙江省溫州市先后出臺(tái)關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的文件。
但對(duì)于全國(guó)大多數(shù)地方來(lái)說(shuō)，2004年之前，在行政訴訟中，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，尤其是行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在被告席上的場(chǎng)面仍然是鳳毛麟角。
12月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加強(qiáng)市縣政府依法行政，提出要加強(qiáng)依法行政教育，大力提高市縣政府工作人員依法行政的意識(shí)和能力。來(lái)自一些法院和政府法制辦的調(diào)研顯示，民告官案件中，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的比例越來(lái)越高，已漸漸成為一種常態(tài)。出庭，不僅僅是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的口頭要求，更成為一項(xiàng)明確的制度。
有關(guān)專家認(rèn)為，行政領(lǐng)導(dǎo)在行政訴訟中出庭應(yīng)訴，是提高依法行政意識(shí)和能力的具體措施，因?yàn)椤耙淮纬鐾タ赡艿扔谏鲜纹辗ㄕn”。
“考核”給領(lǐng)導(dǎo)們畫了“硬杠杠”
“十年建成法治政府�！�2004年3月，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺(tái)，從全國(guó)范圍來(lái)看，自那時(shí)起“民告官難見官”的現(xiàn)象真正開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2004年以后，作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)舉措，各地陸續(xù)出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)定。
在江蘇省，到今年9月，13個(gè)地級(jí)市中已經(jīng)有11個(gè)地級(jí)市的黨委、政府出臺(tái)專門文件，實(shí)施行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴制度。2006年，浙江省杭州市實(shí)施了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的暫行辦法。而湖北省政府也在關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的文件中，要求各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)積極出庭應(yīng)訴。全國(guó)各地都陸續(xù)動(dòng)了起來(lái)。
目前，各地的規(guī)定有的以政府規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，有的以人大決議的方式出臺(tái)，但內(nèi)容指向都很明確：行政領(lǐng)導(dǎo)要積極出庭應(yīng)訴，尤其是要求“一把手”要帶頭。在有的地方還對(duì)出庭比例畫了“硬杠杠”。江蘇省在對(duì)“法治江蘇”合格縣市區(qū)的考核中，提出實(shí)行行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴制度，如果出庭率達(dá)不到50%，就要扣3分。
今年9月，在浙江杭州市出臺(tái)有關(guān)規(guī)定一年之際，杭州市政府法制辦的一項(xiàng)調(diào)研顯示，杭州市各級(jí)部門共發(fā)生一審行政訴訟案件406起，開庭審理336起，按規(guī)定應(yīng)由行政首長(zhǎng)出庭112起，各部門領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際出庭91起，其中“一把手”出庭49起，分管副職出庭42起，出庭率達(dá)81.25%。
一次出庭可能等于上十次普法課
“行政領(lǐng)導(dǎo)出庭，矛盾化解的機(jī)會(huì)往往更大�！闭憬幉ㄊ兄屑�(jí)人民法院進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)研顯示，2006年10月1日到今年6月30日，寧波市審結(jié)一審行政案件中，有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，經(jīng)協(xié)調(diào)后原告主動(dòng)撤訴的占案件比例的45%，這一比例比沒(méi)有行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的案件高8個(gè)百分點(diǎn)。按照法院的分析，原告撤訴往往意味著化解了心中的積怨，接受行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法行為、消除與行政機(jī)關(guān)的矛盾對(duì)抗直至實(shí)質(zhì)性的解決。
“一次出庭可能等于上十次普法課�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，在行政訴訟中，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴有利于領(lǐng)導(dǎo)了解政府依法行政中的問(wèn)題，把握相應(yīng)行政爭(zhēng)議的癥結(jié)所在，及時(shí)化解矛盾，解決糾紛；有利于體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)親民和關(guān)心群眾疾苦的工作作風(fēng)，改善政府在人民群眾中的形象；還有利于提高行政審判的權(quán)威，增強(qiáng)老百姓對(duì)“民告官”的信心。
姜明安認(rèn)為，對(duì)于原告人數(shù)眾多的共同訴訟案件，土地征收、房屋拆遷等涉及一個(gè)地區(qū)或一個(gè)領(lǐng)域廣大群眾切身利益的案件、涉及政府重大決策合法性案件和涉及政府官員重大腐敗嫌疑的案件等尤其應(yīng)該出庭應(yīng)訴。
最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)曹建明說(shuō)，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴不僅具有積極的法治意義，而且對(duì)于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的訴訟意識(shí)和應(yīng)訴能力、提高審判質(zhì)量與效率、妥善解決行政爭(zhēng)議、提高執(zhí)法水平等，都有重要的作用。對(duì)此，人民法院應(yīng)當(dāng)給予肯定和支持。
雖然制度日漸完善，行政領(lǐng)導(dǎo)們也大都按照要求去盡力出庭應(yīng)訴，但在一些人心目中，對(duì)于這種制度的質(zhì)疑仍然存在。“沒(méi)有法律依據(jù)，出庭應(yīng)訴是形式主義�！边@是比較集中的兩個(gè)觀點(diǎn)。
“勝訴敗訴不只是下屬的事，也是領(lǐng)導(dǎo)的事。如果你敗訴賠錢，這個(gè)錢是老百姓納的稅，你怎么能不聞不問(wèn)、無(wú)動(dòng)于衷呢？”姜明安教授認(rèn)為，法律雖然沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須在行政訴訟中出庭，但是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作為相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的法定代表人，其出庭應(yīng)訴是理所當(dāng)然的。
而對(duì)于形式主義的質(zhì)疑，姜明安認(rèn)為，形式與內(nèi)容是統(tǒng)一的，是否能夠有實(shí)效關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)出庭的態(tài)度，如果不是真心誠(chéng)意地解決問(wèn)題，這種態(tài)度當(dāng)然是非常有損政府公信力的。
庭上學(xué)訴辯庭下學(xué)依法行政
杭州市政府法制辦在對(duì)出庭應(yīng)訴制度出臺(tái)一年的調(diào)研顯示：“在一些行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的案件中，庭上往往是由其他代理人與原告‘交鋒’的多，行政領(lǐng)導(dǎo)或說(shuō)的少，或僅僅‘陪坐’。同時(shí)，寧波市中級(jí)人民法院的調(diào)研也顯示，52%的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的庭審實(shí)質(zhì)參與度不高�！�
姜明安認(rèn)為，參與度不高，原因有二，一是出庭并非自覺(jué)自愿；一是應(yīng)對(duì)訴訟的能力還不行。而目前為了應(yīng)對(duì)出庭應(yīng)訴的需要，各地專門針對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的出庭應(yīng)訴培訓(xùn)的次數(shù)正在增加。
“兩天的培訓(xùn)，原計(jì)劃140人，后來(lái)來(lái)了150多個(gè)。”今年4月，在江蘇省南通市法制辦舉辦的一次培訓(xùn)班上，當(dāng)?shù)匦姓䴔C(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人學(xué)的主要內(nèi)容就是如何更好地出庭應(yīng)訴。
法制辦提供的出庭應(yīng)訴訴辯技巧提綱上寫道：“行政訴訟答辯要求的是‘面面俱到’，不能忽略任何問(wèn)題，同時(shí)，還要求具有針對(duì)性，不能像平常作報(bào)告那樣可以無(wú)限擴(kuò)展或者任意發(fā)揮。”
在南通類似的培訓(xùn)已經(jīng)進(jìn)行了多次，對(duì)于這里的行政領(lǐng)導(dǎo)而言，大到提交證據(jù)，小到語(yǔ)言方式都有涉及，法律知識(shí)和訴辯技巧成了大家的必修課。
“學(xué)應(yīng)訴也不僅限于庭審中的訴辯技巧�！苯衲昴瓿�，杭州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)在一起工傷案件出庭應(yīng)訴后，感到今后要著力提高農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率的問(wèn)題，將此列入了工作重點(diǎn)，增加工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面指標(biāo)任務(wù)，在建筑行業(yè)首先實(shí)行農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的辦法。
姜明安說(shuō)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)們來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們將要出現(xiàn)在行政訴訟的被告席時(shí)，應(yīng)該做三件事：其一是好好學(xué)習(xí)法律，避免在法庭上露怯；其二是正確對(duì)待原告，不要在心里把他們視為“刁民”，要多想想如果事情落在你頭上，落在你親人頭上，你心情會(huì)如何；其三是通過(guò)行政訴訟，反思本地本部門在依法行政中存在的問(wèn)題，切實(shí)加以解決。 (記者 劉曉鵬 )
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