國(guó)有資產(chǎn)法草案的擬定,前后歷時(shí)十四年多,時(shí)間跨度達(dá)三屆全國(guó)人大及其常委會(huì),其立法難度可想而知。
此前記者了解到,在草案起草過(guò)程中,有六方面難題各方面意見(jiàn)很不一致。但據(jù)參與起草者介紹,如今這些問(wèn)題都已沒(méi)有什么障礙。
那么,這些問(wèn)題是如何解決的?在草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議之際,記者采訪(fǎng)了草案的起草部門(mén)。
“大小國(guó)資”之爭(zhēng)
為什么定位于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)
據(jù)介紹,國(guó)有資產(chǎn)一般可劃分為由國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn)以及屬于國(guó)家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。上述三類(lèi)資產(chǎn)在功能、監(jiān)管方式等方面有很大不同。
是制定一部“大而全”的法律,也就是業(yè)內(nèi)俗稱(chēng)的“大國(guó)資法”來(lái)全面調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)的管理,還是專(zhuān)門(mén)突出一方面國(guó)有資產(chǎn)的管理,即偏向“小國(guó)資法”,各方面認(rèn)識(shí)不一。
草案起草者說(shuō),考慮到有關(guān)資源性資產(chǎn)已有相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法律調(diào)整,行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理目前也有相應(yīng)的行政法規(guī)規(guī)范,而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占有很大比重,具有特殊的地位和作用,實(shí)踐中迫切需要專(zhuān)門(mén)立法的問(wèn)題突出,據(jù)此,草案規(guī)定:本法適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),即國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益。
國(guó)家對(duì)金融類(lèi)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益,也屬于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),納入了本法的統(tǒng)一規(guī)范和保護(hù)范圍?紤]到對(duì)金融類(lèi)資產(chǎn)監(jiān)管的特殊性問(wèn)題應(yīng)適用有關(guān)金融方面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定,據(jù)此,草案還規(guī)定:經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中的金融類(lèi)資產(chǎn)的管理與監(jiān)督,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。
如何命名之爭(zhēng)
為什么最終取名“國(guó)有資產(chǎn)法”
這樣定位之后,法律名稱(chēng)是確定為“國(guó)有資產(chǎn)法”還是“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理法”,在草案起草過(guò)程中也引起過(guò)爭(zhēng)議。還有人提出,應(yīng)命名為國(guó)有資產(chǎn)管理法、國(guó)有資本法等等。
草案起草部門(mén)介紹,經(jīng)反復(fù)比較研究,考慮到經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在全部國(guó)有資產(chǎn)中占有較大比重,實(shí)踐中需要專(zhuān)門(mén)立法的也主要是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)問(wèn)題,因此,將本法名稱(chēng)仍定為國(guó)有資產(chǎn)法,同時(shí)對(duì)本法的適用范圍作出明確規(guī)定,較為適宜。
立法重點(diǎn)之爭(zhēng)
為什么突出維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理涉及方方面面的內(nèi)容,制定國(guó)有資產(chǎn)法到底突出哪些內(nèi)容,在草案起草過(guò)程中,各界意見(jiàn)不一。
草案起草部門(mén)介紹說(shuō),目前,經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中需要專(zhuān)門(mén)立法加以規(guī)范的突出問(wèn)題,主要是“如何維護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益,保障國(guó)有資產(chǎn)安全,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”。針對(duì)這方面的問(wèn)題建立起比較完善、有效的法律制度,“是迫切需要的”。國(guó)有資產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)以此為重點(diǎn),確立相關(guān)的法律制度。
由此,草案對(duì)改革過(guò)程中正在探索、尚需總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一些問(wèn)題,暫不規(guī)定或者只作原則規(guī)定;對(duì)應(yīng)由國(guó)家宏觀政策調(diào)整的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題,不作規(guī)定;對(duì)公司法等法律、行政法規(guī)中已有明確規(guī)定的保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題,只作銜接性的原則規(guī)定。
履行出資人職責(zé)之爭(zhēng)
為什么政府授權(quán)機(jī)構(gòu)適用本法
草案起草過(guò)程中,對(duì)于由政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)適用本法,各方面認(rèn)識(shí)比較一致;對(duì)目前仍由其他部門(mén)按照國(guó)務(wù)院的授權(quán)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是否適用本法,曾有不同意見(jiàn)。
草案起草部門(mén)介紹,經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為,根據(jù)黨的十六大有關(guān)精神,依照物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定,凡是國(guó)家出資的企業(yè),都應(yīng)由政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé),政府可以授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表政府履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者政府授權(quán)的其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),都應(yīng)適用本法規(guī)定。這樣處理,有利于依法對(duì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)范和一體保護(hù)。
目前,各有關(guān)方面對(duì)草案規(guī)定的本法適用范圍已經(jīng)形成共識(shí)。
監(jiān)管體制之爭(zhēng)
為什么只對(duì)監(jiān)管體制作原則規(guī)定
在草案起草過(guò)程中,曾設(shè)想對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制問(wèn)題作出比較明確具體的規(guī)定,但對(duì)于如何規(guī)定,各方意見(jiàn)難以取得一致。
草案起草者說(shuō),多次征求意見(jiàn)后達(dá)成的共識(shí)是:建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制,“是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步完善,目前在法律中作出明確具體規(guī)定的條件還不成熟”。因此,“以作出原則性的規(guī)定為宜,具體監(jiān)管體制可由國(guó)務(wù)院根據(jù)改革進(jìn)程作出具體規(guī)定并適時(shí)調(diào)整”。
草案起草者認(rèn)為,這樣處理,既有利于通過(guò)立法解決實(shí)踐中迫切需要解決的保障國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的主要問(wèn)題,又可為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的進(jìn)一步改革完善留有空間,“比較切合實(shí)際”。
據(jù)此,草案原則規(guī)定:“國(guó)家建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管管理體制”;“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則,依法履行出資人職責(zé)”。
如何監(jiān)管之爭(zhēng)
為什么不規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體職責(zé)
關(guān)于本法是否規(guī)定和如何規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)問(wèn)題,在草案起草過(guò)程中也曾有過(guò)意見(jiàn)交鋒。
草案起草者認(rèn)為,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu),其具體工作職責(zé)應(yīng)依照憲法和國(guó)務(wù)院組織法等法律的規(guī)定,由政府確定,不必在法律中規(guī)定。這也是其他立法處理這類(lèi)問(wèn)題的通常做法。(陳麗平)