上周，國(guó)家環(huán)�？偩志W(wǎng)站關(guān)于乳山核電的4點(diǎn)說(shuō)明掀起了公眾對(duì)這個(gè)可能要投資數(shù)百億元的項(xiàng)目的關(guān)注。盡管環(huán)保部門最新的說(shuō)法是，他們還沒(méi)有接到乳山項(xiàng)目作為單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)，但公眾對(duì)為什么120公里的范圍內(nèi)可能要建3個(gè)核電項(xiàng)目的質(zhì)疑，再次把規(guī)劃環(huán)評(píng)近年來(lái)的尷尬處境推到前臺(tái)。
規(guī)劃環(huán)評(píng)在立法時(shí)就留下遺憾
在我國(guó)環(huán)保界泰斗級(jí)的人物曲格平看來(lái)，2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)是他任全國(guó)人大環(huán)資委主任委員期間出臺(tái)的最重要的一部法律，但也是最為遺憾的一部法律。
多年前他在接受本報(bào)記者采訪時(shí)曾說(shuō)，《環(huán)評(píng)法》的出臺(tái)是我國(guó)污染控制模式的重大轉(zhuǎn)變。過(guò)去我們一直強(qiáng)調(diào)對(duì)污染源的末端治理，但《環(huán)評(píng)法》明確，任何可能會(huì)產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目，在開工建設(shè)前必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因?yàn)橛辛谁h(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序，企業(yè)必須承諾將采取怎樣的治理措施，并且必須把治理設(shè)施和生產(chǎn)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收。
曲格平的遺憾是，規(guī)劃環(huán)評(píng)在法律中沒(méi)有充足的體現(xiàn)。
按照當(dāng)初學(xué)者們的建議，這部法律不僅要求單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行環(huán)評(píng)，而且規(guī)劃、戰(zhàn)略、甚至政策也要進(jìn)行環(huán)評(píng)。學(xué)者們的理論是，規(guī)劃、政策環(huán)評(píng)在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)通行，更重要的是，我們有的規(guī)劃、政策已經(jīng)被證明在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成了不可扭轉(zhuǎn)的損害，比如當(dāng)年“有水快流”的政策，就曾鼓勵(lì)一大批沒(méi)有任何治理設(shè)施的小企業(yè)盲目擴(kuò)張。有了政策和規(guī)劃的環(huán)評(píng)就能全面審視某一個(gè)戰(zhàn)略行動(dòng)對(duì)環(huán)境究竟有怎樣的影響。
中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)就是當(dāng)年立法的親歷者。他說(shuō)，開始時(shí)專家們從理想的角度，將環(huán)評(píng)對(duì)象范圍定得特別廣泛，包括了可能造成環(huán)境影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)政策，甚至還有擬將制定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、各種區(qū)域、流域和專項(xiàng)開發(fā)規(guī)劃與計(jì)劃，最極致的還包括可能對(duì)環(huán)境造成影響的立法活動(dòng)。
但在一輪輪的博弈中，首先去掉了對(duì)立法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求。在向全國(guó)人大環(huán)資委提交的草案建議稿中，環(huán)評(píng)的適用范圍被定義為可能對(duì)環(huán)境造成影響的經(jīng)濟(jì)政策和標(biāo)準(zhǔn)、與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃和計(jì)劃，以及各類開發(fā)行為。
在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該草案進(jìn)行一審并征求國(guó)務(wù)院及其各部門意見時(shí)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。一些部門和委員認(rèn)為，對(duì)政策進(jìn)行環(huán)評(píng)的立法條件不成熟，有些部門甚至不同意對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。因此，在向全國(guó)人大常委會(huì)提交的二審草案中，就沒(méi)有了對(duì)制定政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)也只有不多的提及。
立法的遺憾為后來(lái)規(guī)劃環(huán)評(píng)的緩慢推進(jìn)留下伏筆。在實(shí)踐中，有人抱怨說(shuō)，《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)有諸多不清晰的描述，比如誰(shuí)來(lái)組織規(guī)劃環(huán)評(píng)，誰(shuí)來(lái)評(píng)審等。
環(huán)�？偩峙u(píng)規(guī)劃環(huán)評(píng)舉步維艱源于利益糾葛
《環(huán)評(píng)法》留給規(guī)劃環(huán)評(píng)的遺憾，專家和環(huán)保部門曾寄希望于實(shí)施細(xì)則或是部門規(guī)章的出臺(tái)能彌補(bǔ)，但幾年下來(lái)，漫長(zhǎng)的進(jìn)程讓環(huán)�？偩指本珠L(zhǎng)潘岳不得不在一個(gè)月前批評(píng)說(shuō)，部門間的利益糾葛曾導(dǎo)致與規(guī)劃、政策環(huán)評(píng)相關(guān)的法規(guī)訂立幾度擱淺。
他擔(dān)憂地說(shuō)，由于我國(guó)缺少對(duì)地區(qū)、行業(yè)、流域、能源規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，大批污染企業(yè)的不合理布局已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量，今年夏天太湖藍(lán)藻暴發(fā)就是該流域污染負(fù)荷超過(guò)環(huán)境容量的直接后果。
還有更多的案例被提及，比如，我國(guó)75家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市或省會(huì)城市，34家建在百萬(wàn)人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯；在太湖流域，以無(wú)錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量；內(nèi)蒙古鄂爾多斯一個(gè)市就有4個(gè)相同功能的煤化工基地，而周邊陜西、寧夏等地還正在建設(shè)若干個(gè)功能完全重復(fù)的煤化工基地……
潘岳說(shuō)，環(huán)保部門現(xiàn)在不得不面臨這樣的尷尬：有人問(wèn)，這些項(xiàng)目不都是環(huán)保部門審批的嗎？的確，這些項(xiàng)目都蓋上了環(huán)保部門的大印，可這是因?yàn)榄h(huán)保部門目前只有對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的審批權(quán)，對(duì)若干的污染項(xiàng)目擠在一個(gè)區(qū)域環(huán)境能否承受得了，環(huán)保部門是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的。這需要法律賦予環(huán)保部門對(duì)區(qū)域、行業(yè)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)權(quán)力。
潘岳說(shuō)，從2005年起，環(huán)保部門就在醞釀出臺(tái)《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》，然而這部比法律低一個(gè)規(guī)格的部門規(guī)章，在編制過(guò)程中依然不是一帆風(fēng)順。潘岳認(rèn)為，不少部門和地區(qū)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)不支持，甚至以種種理由逃避規(guī)劃環(huán)評(píng)，是因?yàn)橐?guī)劃環(huán)評(píng)所注重的長(zhǎng)期利益、全局利益往往與部門利益、地方利益相沖突。
規(guī)劃環(huán)評(píng)陸續(xù)試水
盡管規(guī)劃環(huán)評(píng)的利益糾葛還在繼續(xù)，但環(huán)保部門并沒(méi)有放棄對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的嘗試。2006年，環(huán)保總局就和內(nèi)蒙古自治區(qū)共同完成了整個(gè)地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)，今年年中，又以規(guī)劃環(huán)評(píng)的名義要求投資上百億元的廈門海滄PX項(xiàng)目緩建。
廈門海滄PX項(xiàng)目所在的海滄—嵩嶼地區(qū)，已成化工石化工業(yè)項(xiàng)目集中的大型工業(yè)區(qū)，但該區(qū)域還在規(guī)劃建設(shè)以居住為主要功能的海滄新城，使得單個(gè)看起來(lái)符合環(huán)保先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目又變成了高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。
符合環(huán)保要求的海滄PX單個(gè)項(xiàng)目于2005年2月通過(guò)環(huán)評(píng)審批后，環(huán)�？偩謪s發(fā)現(xiàn)，海滄工業(yè)區(qū)發(fā)展與海滄新城建設(shè)之間的矛盾日益突出。為此，環(huán)保總局曾要求當(dāng)?shù)卣畬?duì)海滄新市區(qū)與南部工業(yè)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，但當(dāng)?shù)卣M(jìn)展緩慢，環(huán)�？偩钟忠虼藢�(duì)該區(qū)所有化工石化建設(shè)項(xiàng)目暫緩審批。
環(huán)�？偩终J(rèn)為，單個(gè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)，甚至單純的石化區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，都已很難回答海滄新市區(qū)與南部工業(yè)區(qū)的功能協(xié)調(diào)問(wèn)題，應(yīng)在廈門整個(gè)城市功能規(guī)劃中全面考慮海滄區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。
今年6月，國(guó)家環(huán)保總局宣布，會(huì)組織有關(guān)專家推動(dòng)廈門市全區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評(píng)，就廈門市的環(huán)境承載能力、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區(qū)等問(wèn)題進(jìn)行深入研究并提出綜合性建議。如不符合規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，包括PX項(xiàng)目在內(nèi)的重化工項(xiàng)目都將予以重新考慮。希望廈門市政府能參考規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行合理調(diào)整，盡可能改變現(xiàn)有化工區(qū)緊鄰居民區(qū)的局面。
就在本月，廈門市的規(guī)劃環(huán)評(píng)已經(jīng)出爐，按照程序目前正處于征求公眾意見階段。(劉世昕）
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