國務院日前批轉了國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局和環(huán)保總局等部門制訂的節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法，該方案和辦法包括單位GDP能耗和主要污染物總量減排兩部分內容。其引人注目之處在于，如果節(jié)能減排未通過考核，地方政府和重要企業(yè)的領導將面臨問責和“一票否決”。
首先，有個問題需要澄清，考核辦法中的“一票否決”并不是某些媒體所報道的免去地方領導一把手職務，或許也正因為此，該方案和辦法公布后，從網(wǎng)上的反應來看，評價不高，大多數(shù)網(wǎng)民懷疑其有效性，有些網(wǎng)民更擔心這樣反而有可能促使地方政府弄虛作假以圖過關。網(wǎng)民的擔憂雖然不無道理，但從良好的愿望出發(fā)，我們還是應該對國家制訂這套節(jié)能減排考核辦法持肯定態(tài)度。
在“十一五”規(guī)劃中，本就沒有幾個約束性指標，而單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%，則是這不多的約束性指標中的兩個，由此可見國家對節(jié)能減排的重視。但從去年和今年上半年的完成情況來看，很是堪憂。去年兩個指標是不降反增，今年則是一降一增。所以，要確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標，建立一個科學、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，并將其完成情況納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內容，實行嚴格的問責制，就殊為必要。
不過，話又說回來，我們雖然不應低估中央政府的決心和勇氣，但也不能低估地方政府的博弈能力。眾所周知，要使得這套考核辦法有效，前提是按規(guī)定做好各項能源和污染物指標統(tǒng)計、監(jiān)測，確保上報過來的各項數(shù)據(jù)真實和準確。否則，數(shù)據(jù)失實，考核就無法進行。但正是在數(shù)據(jù)的真實性上，我們無法樂觀。每年的GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)都倍受質疑，環(huán)保數(shù)據(jù)會不會步GDP的后塵？很難說。因為就獨立性而言，環(huán)保可能還不如統(tǒng)計。目前基層環(huán)保部門的經(jīng)費、人事任免都受制于地方政府，當考核辦法過于嚴厲，或者地方因各種原因無法完成時，出于政績和前途考慮，作假就是最理性的選擇。
另外，從考核辦法本身來看，其對節(jié)能減排考核采用的是現(xiàn)場核查和重點抽查相結合的方式。在當前普遍存在有法不依、執(zhí)法不嚴以及監(jiān)管不力的情況下，這種考核方式極有可能淪為走過場。再從處罰情況來看，辦法規(guī)定，地方考核沒通過的，暫停該地區(qū)所有新增主要污染物排放建設項目的環(huán)評審批，以及新建高耗能項目的核準和審批；企業(yè)考核沒通過的，暫停對其新建高耗能投資項目和新增工業(yè)用地的核準和審批。相對于以前的處罰，這個處罰更嚴厲，觸到了政府和企業(yè)的痛處，但正因為如此，地方政府和企業(yè)就更有動力去作假。
總之，在節(jié)能減排考核辦法明年實施后，我估計極可能出現(xiàn)兩種情況，一是懾于行政的高壓問責，地方和企業(yè)在數(shù)字上做文章，屆時都能完成節(jié)能減排任務；二，若中央政府查得嚴，多數(shù)地方和企業(yè)完不成節(jié)能減排任務，最后也就法不責眾，不了了之。其實，計劃生育就是一個例子。計劃生育也實行一票否決制，從每年上報的數(shù)據(jù)來看，多數(shù)地方都能完成任務，可我們知道，許多地方的超生情況非常嚴重。上面對此也是心知肚明的。然而，我們并未聽到有哪位官員因此而丟職。
上述情況的出現(xiàn)，是行政指令性減排手段必然要出現(xiàn)的結果。目前，污染減排主要依靠行政指令，減排壓力主要由各級政府承擔，然而政府并非排污的源泉，甚至也不是耗能大戶。排污和耗能的主體是企業(yè)，但因為政府部門主要是通過行政指令向企業(yè)下達減排指標，缺乏必要的經(jīng)濟手段使污染減排成為企業(yè)自身發(fā)展的內在要求，從而使企業(yè)缺乏主動性和積極性。加之污染防治法律法規(guī)的不完善，導致企業(yè)的違法成本低、守法成本高，難以對企業(yè)起到約束作用。
所以，要真正使企業(yè)承擔起節(jié)能減排的責任，還是要充分發(fā)揮經(jīng)濟手段的功能，消除不利于節(jié)約資源、削減污染負荷的制度性障礙，包括改革資源產權管理制度、資源定價制度和排污收費制度，建立行業(yè)的資源環(huán)境績效標準和識別制度等。行政問責只是一種輔助手段，雖然在某些時候它可以唱主角。與此同時，制訂完善的財稅政策以彌補現(xiàn)行財稅體制下因縱向和橫向不平衡加劇、事權不明晰所形成的財權重心上移、事權重心下移造成的環(huán)保事權過多由地方承擔帶來的問題，解決地方在此問題上的與中央的博弈。除此外，隨著人們生活水平的提高，廣大人民群眾對環(huán)境質量也有了更高的要求，發(fā)揮民眾的力量，改善民眾參與環(huán)保的制度條件，也是解決日益惡化的環(huán)境問題的途徑。
作者：鄧聿文
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