在行政管理中對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的文件，85%是各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。這些被老百姓稱為“紅頭文件”的文件，一方面在社會(huì)生活中扮演著“短平快”的管理角色，另一方面也因存在諸多問(wèn)題，時(shí)常傳出一些不太和諧之音。
“文件是決策的載體，把好文件關(guān)，對(duì)我們基層政府來(lái)說(shuō)就是把住了依法行政的源頭，必須當(dāng)作政府大事來(lái)抓�！焙邶埥⊥h縣長(zhǎng)顧百文的話，或許代表了越來(lái)越多基層官員的看法。
國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)人士稱，兩年多來(lái)，兩千多個(gè)問(wèn)題文件得以修改或廢止，意味著不少基層政府監(jiān)督規(guī)范性文件正在實(shí)現(xiàn)由“虛”到“實(shí)”的轉(zhuǎn)變。
一種趨勢(shì)
“紅頭文件”數(shù)量正在削減中
北京市密云縣。
2001年，這個(gè)地方一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每年制發(fā)規(guī)范性文件約50件，縣各部門(mén)每年制發(fā)60件。然而，到2006年底，這個(gè)縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再制發(fā)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)有影響的行政規(guī)范性文件，在縣政府部門(mén)中，也只有少數(shù)幾個(gè)部門(mén)發(fā)過(guò)文。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有必要自行出臺(tái)規(guī)范性文件，除非是涉及重大公共利益需要，那也最好以縣政府的名義發(fā)布�！边@是密云縣鎮(zhèn)長(zhǎng)們的態(tài)度。
阿拉善左旗，這個(gè)內(nèi)蒙古最西部的旗，幾年來(lái)，退回了有關(guān)蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和旗直各部門(mén)提交報(bào)審的規(guī)范性文件二百多件。左旗法制辦主任周吉鋒說(shuō)：“對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定的或無(wú)制定必要性的，我們都退回去，現(xiàn)在各蘇木和旗直各部門(mén)基本不再出臺(tái)規(guī)范性文件，杜絕了政出多門(mén)，從源頭上堵塞了違法行政�！�
2002年以前，廣東鶴山這個(gè)縣級(jí)市，每年要發(fā)布規(guī)范性文件10件以上�？紤]到縣級(jí)政府根本就沒(méi)有設(shè)定行政許可、行政處罰的權(quán)限，市法制辦于是建議市政府盡量少發(fā)、最好不發(fā)“紅頭文件”，應(yīng)以貫徹法律法規(guī)的規(guī)定為主要工作。
擺正位置后，這個(gè)市出臺(tái)的規(guī)范性文件，從2002年的11件降到2006年、2007年的各1件。市里再也沒(méi)有發(fā)生過(guò)因執(zhí)行規(guī)范性文件而引發(fā)的行政訴訟或行政復(fù)議案件，也沒(méi)有公民或團(tuán)體向政府提出重新審議規(guī)范性文件的建議。
河北省石家莊市政府定下原則：可發(fā)可不發(fā)的規(guī)范性文件不發(fā)，有效期可長(zhǎng)可短的規(guī)范性文件從短，非發(fā)不可的規(guī)范性文件有效期限不超過(guò)兩年�！拔覀儚�(qiáng)調(diào)運(yùn)用省會(huì)城市的立法職能，盡可能地減少規(guī)范性文件的制定，確有必要的規(guī)范性文件到期后，我們會(huì)促進(jìn)其向行政規(guī)章轉(zhuǎn)化�！笔仪f市法制辦主任孫二喜介紹說(shuō)。
近年山西省大同市的政府規(guī)范性文件數(shù)量，以每年20%的比例遞減。
據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司孔祥泉處長(zhǎng)介紹，隨著我國(guó)基層政府實(shí)行規(guī)范性文件備案審查步子的加快，削減“紅頭文件”的數(shù)量已經(jīng)成為不少基層政府的主流意識(shí)。2005年以來(lái)，很多地方對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了兜底審查清理，清除了一大批早該廢止的文件。與此同時(shí)，規(guī)范性文件“有生沒(méi)有死”的問(wèn)題也受到關(guān)注，一些地方政府明確規(guī)范性文件的壽命3至5年不等，過(guò)期自動(dòng)作廢。
原因之一
問(wèn)題文件責(zé)任追究漸成風(fēng)氣
“‘紅頭文件漫天飛’的現(xiàn)象正在淡出人們的視野�！庇袑W(xué)者認(rèn)為，這是推進(jìn)依法行政的必然結(jié)果，而與這種趨勢(shì)相伴的另一種現(xiàn)象，則對(duì)“紅頭文件”的下降之勢(shì)起到了促進(jìn)作用。
“制定機(jī)關(guān)違反規(guī)范性文件制定程序，要追究責(zé)任；制定機(jī)關(guān)不提供規(guī)范性文件查閱，要追究責(zé)任；各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)不履行規(guī)范性文件審查、備案登記職責(zé)，要追究責(zé)任�！边@是海南省制定規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定。
記者了解到，目前很多地方不乏這樣的規(guī)定，也不乏執(zhí)行和落實(shí)。
貴州省銅仁地區(qū)的歷任領(lǐng)導(dǎo)一脈相承地重視規(guī)范性文件的備案審查工作。他們將規(guī)范性文件的制發(fā)與報(bào)備，作為依法行政考核主要內(nèi)容納入行署對(duì)各縣級(jí)政府和所屬工作部門(mén)年度目標(biāo)考核分值，凡制發(fā)規(guī)范性文件違法和不按規(guī)定報(bào)備的，對(duì)其依法行政工作給予一票否決，全部扣除其依法行政考核分值；對(duì)情況嚴(yán)重的，嚴(yán)肅追究單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
按照當(dāng)?shù)氐呢?zé)任追究制度，2005年，銅仁地區(qū)交警支隊(duì)因違法設(shè)定收費(fèi)文件亂收費(fèi)，其班子成員在2006年被行署整體調(diào)整；2006年，銅仁市規(guī)劃局自行出臺(tái)規(guī)范性文件嚴(yán)重違法，行署責(zé)成銅仁市政府撤銷(xiāo)了該局局長(zhǎng)的職務(wù)。
河南省沁陽(yáng)市出臺(tái)了5個(gè)荒唐文件，沁陽(yáng)市市長(zhǎng)為此受到批評(píng)。這些“紅頭文件”規(guī)定，投資沁陽(yáng)五千萬(wàn)元以上或符合其他條件的外地客商，可享受一系列諸如在本地開(kāi)車(chē)違法可以不罰款、子女就學(xué)可以不審核等“法外優(yōu)惠”。2006年，國(guó)務(wù)院法制辦介入此事審查并給予糾正。
吉林、黑龍江、江蘇等省多采取點(diǎn)名通報(bào)方式問(wèn)責(zé)。2006年，經(jīng)吉林省政府同意，吉林省法制辦下發(fā)了《關(guān)于2005年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督工作的通報(bào)》，對(duì)含有違法不當(dāng)內(nèi)容的規(guī)范性文件進(jìn)行了點(diǎn)名通報(bào)，涉及長(zhǎng)春市等8個(gè)市政府、省安監(jiān)局等8個(gè)部門(mén)制發(fā)的23件違法不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件或不具有效力的非規(guī)范性文件。
《廈門(mén)市行政機(jī)關(guān)工作人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》中，明確規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件違法情形的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任。這在很大程度上改變了制發(fā)機(jī)關(guān)以往過(guò)于隨便的工作作風(fēng)，問(wèn)題文件的比例從2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。
原因之二
公民提請(qǐng)審查“有去有回”
“我們通過(guò)報(bào)紙和政府網(wǎng)站發(fā)布公告，公布投訴電話和通訊地址，并實(shí)行網(wǎng)上受理，建立了比較通暢的提請(qǐng)審查的渠道。近兩年共受理社會(huì)公眾提請(qǐng)審查36件，全部依法作出處理和答復(fù)�！奔质》ㄖ妻k王繼處長(zhǎng)在座談會(huì)上介紹說(shuō)。
公民提請(qǐng)審查，就怕政府拖著不審，最終“肉包子打狗”有去無(wú)回�！艾F(xiàn)在看來(lái)，這種擔(dān)心在一些地方是多余的。審查渠道的暢通是形成‘紅頭文件’減發(fā)之勢(shì)的又一個(gè)原因�！庇嘘P(guān)學(xué)者分析說(shuō)。
2006年底，吉林省長(zhǎng)春市部分經(jīng)營(yíng)二手車(chē)交易的業(yè)主提出申請(qǐng)，認(rèn)為市政府出臺(tái)的《二手車(chē)流通管理規(guī)定》、《關(guān)于整頓和規(guī)范二手車(chē)流通行業(yè)的通知》內(nèi)容違法，剝奪了他們依法獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，要求予以糾正。吉林省法制辦經(jīng)審查認(rèn)定以上兩份文件部分內(nèi)容違法，很快下發(fā)了《自行糾正通知書(shū)》，問(wèn)題得到及時(shí)解決。
今年4月，貴州省銅仁地區(qū)紅綠林公司舉報(bào)印江、石阡等縣政府出臺(tái)文件違法，行署馬上責(zé)成法制、監(jiān)察等單位對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)縣政府出臺(tái)的文件的確與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法相違背，文件很快被廢止。
今年6月，廣東省深圳市一公民給廣東省法制辦去信，反映省公安廳、交通廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》涉嫌對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證許可增設(shè)“提供駕校培訓(xùn)記錄”的許可條件，因此提請(qǐng)審查。法制辦受理審查后發(fā)現(xiàn)，此文件既未履行備案審查程序，也未在《廣東省人民政府公報(bào)》上發(fā)布。廣東省法制辦認(rèn)定省公安廳、交通廳發(fā)布文件增設(shè)行政許可條件違法。兩家單位接受上述觀點(diǎn)，迅速撤銷(xiāo)了違法文件。
《溫州市人民政府行政執(zhí)法投訴規(guī)定》的出臺(tái)，啟動(dòng)了當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件異議處理機(jī)制。根據(jù)群眾提請(qǐng)的審查建議，《溫州市外來(lái)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)似赣脗浒傅怯浌芾磙k法(試行)》、《溫州市三線搭掛安全管理辦法》、《文成縣煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》等文件，因擅自擴(kuò)大解釋、自行設(shè)定行政處罰、設(shè)置許可前置條件等，被一一撤銷(xiāo)。
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