中部某省國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實際僅追究7人。有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力，除了保留其原有的行政處罰權(quán)，還應(yīng)當(dāng)賦予其必要的行政強制權(quán)和有效建議權(quán)。
日前，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受媒體采訪時透露，近年來對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位，刺激了一些政府和部門違法用地。例如：2004年11月至2006年8月間，中部某省國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實際僅追究7人等。
對違法行為的處罰過輕或放縱，在黨紀(jì)政紀(jì)方面屬于執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，行政法上被稱為處罰不當(dāng)，刑法上則是罪刑不適應(yīng)。凡此種種，如張新寶所言，會產(chǎn)生“嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)”，它一方面縱容了違法者的違法心態(tài)，嚴(yán)重的甚至可產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)；另一方面，它還會對普遍的違法行為產(chǎn)生暗示效應(yīng)。
上述現(xiàn)象的存在，責(zé)任和原因并非出自執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門一家。土地調(diào)控政策是否保持了全國范圍內(nèi)的公平并做到利益平衡，地方保護主義的強勢程度，是應(yīng)當(dāng)考量的因素；土地調(diào)控制度和其他法律制度及紀(jì)律條令是否保持了適當(dāng)?shù)你暯�，也是�?yīng)該仔細(xì)研究的事情；在查處土地違法案件的技術(shù)層面，土地執(zhí)法部門的依法行政程度、處罰建議的適當(dāng)程度以及司法機關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)行力度，也是關(guān)鍵因素。
即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置，如何通過制度設(shè)計以確保國家的適當(dāng)土地調(diào)控政策得以不折不扣執(zhí)行，依然有很多可以發(fā)揮的空間。
首先，考慮到土地因素在整個國民經(jīng)濟中的關(guān)鍵作用和在科學(xué)發(fā)展中核心鏈價值，有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權(quán)力，除了保留其原有的行政處罰權(quán)，還應(yīng)當(dāng)賦予其必要的行政強制權(quán)和有效建議權(quán)。這里所說的有效建議權(quán)類似于檢察機關(guān)的指控權(quán)，是指土地執(zhí)法部門對有關(guān)違法案件的紀(jì)律處分和法律處置建議，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理并無條件進入處理程序，在無相反證據(jù)證明土地執(zhí)法部門的建議違法或者不適當(dāng)時，土地執(zhí)法的建議應(yīng)當(dāng)落實為黨紀(jì)、政紀(jì)處分；而在司法機關(guān)，土地執(zhí)法部門的調(diào)查和動議，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成發(fā)起刑事案件立案偵查的充分條件。
其次，應(yīng)當(dāng)調(diào)整土地違法案件的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。在法律層面，土地違法案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)過輕或者不具體，使一些地方的執(zhí)法機關(guān)有了放縱違法者的借口。通過修改有關(guān)規(guī)定，使處罰標(biāo)準(zhǔn)具體化并具有可操作性，是提高土地執(zhí)法效率的當(dāng)務(wù)之急。
第三，明確賦予土地案件利害關(guān)系人的監(jiān)督權(quán)利。比如，對土地的原所有者、地上物所有權(quán)人或者周圍環(huán)境利益相關(guān)者，甚而至于相關(guān)公益組織，可以通過立法賦予其控訴權(quán)、質(zhì)詢權(quán)甚至起訴權(quán)，在有關(guān)土地違法案件的處罰未能被恰當(dāng)?shù)卣{(diào)查處理或者執(zhí)行時，這些主體可以自己的名義向有關(guān)機關(guān)控告、質(zhì)詢或起訴，促進違法案件的“罪責(zé)相當(dāng)”。
第四，鑒于土地案件對公共利益的影響度，應(yīng)當(dāng)加大土地違法案件查處中的信息披露力度，通過及時公布案件信息，吸引公眾和媒體參與監(jiān)督，促使有關(guān)部門及時查處。
第五，考慮到土地違法案件中大量存在的“政績現(xiàn)象”和地方保護主義因素，土地違法案件的查處，可以實行黨紀(jì)政紀(jì)的提級處理和司法機關(guān)的異地管轄偵查審理。多年來的事實證明，異地辦案是有效的法寶。
□陳杰人(北京 學(xué)者)
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