●景軍
清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)政策研究所所長
●李紹光
人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所所長
●毛壽龍
人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任
十七大報(bào)告摘錄
社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿,是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素,妥善處理人民內(nèi)部矛盾,完善信訪制度,健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。重視社會(huì)組織建設(shè)和管理。
強(qiáng)調(diào)民生是有政治意義的。人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍昨日表示,十七大報(bào)告將“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”單列,將民生問題放到了一個(gè)前所未有的高度,這表明,執(zhí)政的基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向社會(huì)基礎(chǔ),這是中國政治很重要的拐點(diǎn)。
隨著近三十年的開革開放,中國的政情、社情、民情都發(fā)生了很大的變化。財(cái)富的積累必然伴隨對(duì)財(cái)富保護(hù)的要求,對(duì)財(cái)富的合理分配要求日益升溫。權(quán)益意識(shí)伴隨著財(cái)富的積累而覺醒,必然帶來一系列民生問題。它迫切需要政府轉(zhuǎn)變職能。也只有政府在“有限”并且“有效”的道路上加速邁進(jìn),民生的問題才會(huì)有較為可靠的保障。
當(dāng)然,民生問題的解決顯然不能僅僅依靠黨和政府。十七大報(bào)告在社會(huì)管理格局的表述上,在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”之后,還提到需要“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。
伴隨著中國更加開放的姿態(tài),中國的公民社會(huì)領(lǐng)域近年有一定的發(fā)展。但由于過去對(duì)社會(huì)的管理以控制為主,社會(huì)組織發(fā)展空間相對(duì)不大。值得關(guān)注的是十七大報(bào)告表示,要重視“社會(huì)組織”的建設(shè)和管理,這表明中國執(zhí)政黨的觀念在轉(zhuǎn)變。清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)政策研究所所長景軍期待,落實(shí)社會(huì)組織在社會(huì)管理格局的位置問題,需要盡快提到日程上來。
強(qiáng)調(diào)民生問題具有政治意義
南都:這次報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)民生問題,這是空前的大變化,各位怎么看待這種轉(zhuǎn)變?
毛壽龍:執(zhí)政黨本次報(bào)告強(qiáng)調(diào)民生,社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是重要因素,但仍與政治格局有關(guān)。社會(huì)問題只有變成有政治意義的事情才有可能讓政治家關(guān)心。民生是有政治意義的。執(zhí)政的基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向社會(huì)基礎(chǔ),這是很重要的轉(zhuǎn)變。
景軍:政府注重民生問題,主要是調(diào)節(jié)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人們的關(guān)系問題,民生問題并非僅指大家吃不著飯,住不了房,F(xiàn)在人們關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是簡單的溫飽問題。現(xiàn)在要解決的民生問題,跟原來的概念有區(qū)別。
毛壽龍:報(bào)告對(duì)民生問題論述的結(jié)構(gòu)很清晰,第一部分是口號(hào)式的,第二部分是解釋性的,再就是政策建議。
南都:按照目前這種提法,可能不僅僅是一些具體的民生問題,已經(jīng)開始上升到一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)改善的高度了。
景軍:所謂民生問題主要集中在兩個(gè)方面,一個(gè)是實(shí)的,即解決對(duì)原來傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中絕少碰到的問題,比如失業(yè)問題、保險(xiǎn)問題,過去靠單位制度解決的問題現(xiàn)在則要建立健全社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)。另一個(gè)方面是虛的,更重要的是調(diào)整關(guān)系,其中一個(gè)是財(cái)富的分配關(guān)系、人們的權(quán)益關(guān)系。
李紹光:現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到了一定的規(guī)模,中國的發(fā)展已經(jīng)到需要關(guān)注民生的階段,F(xiàn)在產(chǎn)生的問題,如收入差距,應(yīng)該采取包括收入保障在內(nèi)的辦法來解決,否則會(huì)影響到中國下一步改革開放的深化、影響到繼續(xù)全面開展和諧社會(huì)的建設(shè)。在這樣的大背景下,十七大報(bào)告關(guān)注民生問題也是必然的。
毛壽龍:發(fā)展并非一部分人的發(fā)展,而應(yīng)是大家一起發(fā)展,強(qiáng)調(diào)以人為本,強(qiáng)調(diào)每一個(gè)人的發(fā)展。發(fā)展要落實(shí)在老百姓的生活及對(duì)他們的服務(wù)上,并非指人民有錢就行,而是要落實(shí)在醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面,體現(xiàn)在公共服務(wù)方面。
南都:在論述大民生問題上,這次的報(bào)告有什么特點(diǎn)?
毛壽龍:報(bào)告對(duì)民生問題給出了一個(gè)良好的政策性框架,同時(shí)也指明了未來的方向。政策性框架,即政府職能要轉(zhuǎn)變,要落實(shí)在具體的政治框架里,如擴(kuò)大公共服務(wù)。過去黨的報(bào)告只是提及抽象的理念概括,而這次報(bào)告是有一個(gè)完整的框架,開始有一個(gè)很具體的舉措性方向。
從執(zhí)政理念上講,民生問題是科學(xué)發(fā)展觀很重要的組成部分,同轉(zhuǎn)移支付一起,與財(cái)富分配也有關(guān)系。這是新的執(zhí)政理念很重要的一方面。
改善民生亟須政府轉(zhuǎn)變職能
南都:民生問題的改善與政府的自身轉(zhuǎn)型存在著怎樣的關(guān)聯(lián)?
毛壽龍:政府的核心基礎(chǔ)不再是以“經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)”,而是解決老百姓現(xiàn)在面臨的迫切問題。政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn),還是要體現(xiàn)在民生上。政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變,這些都要體現(xiàn)在民生問題上。但是,政府不是萬能的,政府管民生問題不是壟斷民生。
南都:政府職能轉(zhuǎn)變,擴(kuò)大公共服務(wù),這背后還涉及到公共財(cái)政支付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題。
毛壽龍:強(qiáng)調(diào)政府要加大投入,財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)肯定將發(fā)生變化。這個(gè)財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是很重要的。這只是說明了一個(gè)方向,要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,需要一個(gè)明確的政策框架來實(shí)現(xiàn),并非只是說說而已。
南都:教育問題放在民生之首,這應(yīng)該與當(dāng)下教育投入不足、部分地方教育收費(fèi)不規(guī)范、學(xué)生資助制度亟須完善有關(guān)。
毛壽龍:教育投入不足是很大的問題。此外,公共衛(wèi)生領(lǐng)域、就業(yè)領(lǐng)域普遍存在政府投入不足的情況。不過好的是,現(xiàn)在財(cái)政收入增多,政府的投入也將加大。今年頭三季度的教育投入就超過去年的教育投入。
南都:目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)狀況合理嗎?很多人找不到合適的工作,社會(huì)人力是否做到了人盡其用?
毛壽龍:這個(gè)比較難回答,結(jié)構(gòu)性問題本身與政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)經(jīng)構(gòu)相關(guān)。就業(yè)主要的問題是目前面臨人口高峰,這是一個(gè)需要解決的問題,是個(gè)挑戰(zhàn),但這個(gè)問題的解決可能伴隨著其他問題的產(chǎn)生。過段時(shí)間如果人口低峰,就業(yè)人口減少,老齡化時(shí)代的弊病就將到來。
政府要去幫助創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境,而非幫助具體的個(gè)人去找工作。政府應(yīng)通過教育培訓(xùn)技能,再通過醫(yī)療基本服務(wù)使其有一個(gè)良好的適合就業(yè)的知識(shí)和身體素質(zhì),來優(yōu)化現(xiàn)在的就業(yè)結(jié)構(gòu)。
廉租住房制度符合國際模式
南都:目前整個(gè)中國的社會(huì)保障體系是怎么樣一個(gè)狀況?存在哪些問題?
毛壽龍:社會(huì)保障的覆蓋面不夠大,而且城鄉(xiāng)有差別,再說“先收先富”和個(gè)人賬戶沒有很好結(jié)合,社會(huì)保障資金有虧空、缺口,這是社會(huì)保障本身的問題。
李紹光:基本上現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)的職工是五大社會(huì)保險(xiǎn)為主,農(nóng)村的社會(huì)保障仍處于起步階段。整體的框架已有,但制度還不完善、水平還不高,與其他一些制度如金融市場的磨合仍存在許多問題。
南都:農(nóng)村合作醫(yī)療目前正處在試點(diǎn)階段,這次強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公共服務(wù),應(yīng)該也是對(duì)這些政策的支持。
李紹光:這是肯定要做下去的,對(duì)農(nóng)民提供醫(yī)療保險(xiǎn)的基本制度模式,今后五年內(nèi)大的方向是不會(huì)改變的。具體執(zhí)行中,如管理等問題仍需要研究。最重要的一點(diǎn)是農(nóng)村醫(yī)療資源的供給問題。中國幾十年以來,主要的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在大中城市,而農(nóng)村就很少了。怎么樣開發(fā)更多的適合農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生資源?這是個(gè)關(guān)鍵問題。
南都:現(xiàn)在房價(jià)很高,很多城市低收入者、進(jìn)城務(wù)工者的住房問題顯得很窘迫,而健全廉租房制度也屬于社會(huì)保障制度很重要的一塊,李老師對(duì)這一塊有什么看法?
李紹光:這塊應(yīng)該是政府必須解決的問題,必須保障低收入者的居住,這也是人權(quán)的內(nèi)容。以前是搞經(jīng)濟(jì)適用房的模式,但這個(gè)模式運(yùn)營了許多年后,現(xiàn)在看也有不少問題。最近幾年開始發(fā)展廉租房,這種模式比較符合國際上對(duì)低收入者、無收入者居住條件的保障,在我看來,廉租房是需要政府大力發(fā)展的。
南都:財(cái)政對(duì)整個(gè)社會(huì)保障的支持處在什么樣的狀況?
李紹光:前兩天在網(wǎng)上看到財(cái)政部副部長王軍提供的數(shù)據(jù),2006年國家財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例是11.05%,而在1998年,是5.52%.
南都:這個(gè)比例正常嗎?
李紹光:這個(gè)問題比較復(fù)雜,要看整個(gè)社會(huì)保障體系在多大程度上依賴于中央財(cái)政。不同時(shí)期比例會(huì)有所調(diào)整,現(xiàn)在財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障的投入需要加大。不排除將來這個(gè)比例會(huì)縮小。但總體上,社會(huì)保障水平應(yīng)該是越來越高的,必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。
為了更有效率更加注重公平
南都:以前注重效率,現(xiàn)在十七大報(bào)告特別提出“再分配更加注重公平”,這種轉(zhuǎn)變對(duì)今后的政策也是有很強(qiáng)的引導(dǎo)意義的。
李紹光:這兩者是統(tǒng)一的,不同的階段有不同的重點(diǎn),不能說以前強(qiáng)調(diào)效率是錯(cuò)的,現(xiàn)在講公平就是忽視效率。這兩者是完全一樣、和諧統(tǒng)一的,F(xiàn)在注重社會(huì)公平也是為了有更好的效率。
景軍:效率問題的提出,是在大集體的情況下,針對(duì)大鍋飯問題而提出來的。大鍋飯的主要問題并不是理念不好,而是過于公平了,過于公平就成了不公平。因而提出效率,要求競爭、淘汰,靠這些理念在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。多年來,政府都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個(gè)硬指標(biāo)來做。
但在社會(huì)財(cái)富有了相當(dāng)?shù)姆e累之后,就有一個(gè)該如何更好分配社會(huì)財(cái)富的問題出現(xiàn)了。分配有兩種方法:一種是直接落實(shí)在具體的個(gè)人身上,另一種是如何更好提供更多更有質(zhì)量的公共服務(wù)和物品,使大家可以共同享受,如空氣質(zhì)量、交通、公共醫(yī)療、社會(huì)保障制度等。
毛壽龍:現(xiàn)在許多領(lǐng)域的差距已經(jīng)很大了,這需要政策的調(diào)整。但另一方面,像公務(wù)員的收入差距就很小,不拉大差距也不利,會(huì)使得許多高級(jí)公務(wù)員去腐敗。
南都:不過公務(wù)員的工資只是收入分配里面的一個(gè)方面。
毛壽龍:強(qiáng)調(diào)民生的象征意義更多于實(shí)際操作意義。政府去強(qiáng)制分配是不可能的,要在政府控制的范圍去安排。政府可以發(fā)出一個(gè)信號(hào),可以建議、誘導(dǎo),使工人知道增加收入是理所當(dāng)然的,那么這對(duì)政策也有一個(gè)促進(jìn)作用。而企業(yè)知道政府的政策,也一定程度上會(huì)在實(shí)際中去逐漸履行。但提高勞動(dòng)收入的比重應(yīng)在可以控制的范圍內(nèi),否則企業(yè)會(huì)說增加工人工資要影響到其正常運(yùn)轉(zhuǎn),也不可能去提高工人收入。
南都:現(xiàn)在很多壟斷行業(yè)也是造成分配失衡的很大一個(gè)原因。
毛壽龍:政府對(duì)壟斷有另一項(xiàng)政策,跟分配政策無關(guān)!斗磯艛喾ā犯鄰氖袌龈偁幦ヒ(guī)范,從收入角度去反壟斷是沒有意義的,這應(yīng)該屬于市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題。
南都:從公共政策角度看,如何去優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)?
毛壽龍:從公共政策角度去看,首先要理解由誰去做、面臨什么和關(guān)涉?zhèn)人還是公共利益的問題。要對(duì)公共政策進(jìn)行分類,如框架性政策、可以實(shí)施的政策、方向性的政策等。如果將一個(gè)建議性政策、方向性政策當(dāng)成必然要求勢必難以實(shí)現(xiàn)!案纳泼裆边@個(gè)政策,目前還是一個(gè)框架性、發(fā)展性、過渡性的政策。
以控制為主的管理觀念要變
毛壽龍:政府主要是做輔助性的工作,有些領(lǐng)域還是以社會(huì)和個(gè)人為主的。如教育是自己學(xué)習(xí)、自己籌款,不能靠政府;看病也主要是自己出錢,難道都由政府掏錢?就業(yè)也是,自己去找工作,不可能你一畢業(yè)了,政府就幫你把工作找好。再說,政府有那么多錢嗎?千萬不要以為有這個(gè)框架以后,老百姓就等著睡覺了,F(xiàn)在搞市場經(jīng)濟(jì),政府是很重要的一塊,但并不是馬上我們成為福利國家,馬上進(jìn)入共產(chǎn)主義也不可能。
南都:針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管理,報(bào)告中是這樣表述的:“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。怎么看待社會(huì)組織和公眾參與在社會(huì)建設(shè)中的作用?
景軍:政府所做的大量公共事業(yè),有一些狹縫,而這些地方恰恰是“第三領(lǐng)域”的人士、NGO所能填補(bǔ)的。
毛壽龍:目前沒有社團(tuán)法。社會(huì)組織發(fā)展空間目前不大。我們對(duì)社會(huì)主要還是以控制為主,到目前為止觀念還沒有轉(zhuǎn)過來,生怕社會(huì)組織對(duì)政治安定造成威脅。這個(gè)觀念一定要變才行。
景軍:“第三領(lǐng)域”既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體,也不是營利的,同時(shí)又是非政府的。這類組織、這類人士在中國應(yīng)該處于什么地位?這是我們應(yīng)該繼續(xù)討論的。如果要講社會(huì)主義發(fā)展,這個(gè)問題就必須提到日程上來。
南都:從政府和執(zhí)政黨的角度而言,應(yīng)該如何加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)?
毛壽龍:政府把許多事情要交給社會(huì)組織去做;要給社會(huì)組織一個(gè)寬松的法律環(huán)境和管理環(huán)境,降低其成本。不要給人一種觀念:一旦成立社會(huì)組織,就是不安定分子。
景軍:社會(huì)需要更多的不僅僅是為了賺錢,同時(shí)也不僅僅為了當(dāng)官,而是能夠在自己一定的社會(huì)信仰之下,追求為社會(huì)提供服務(wù)、滿足一些公共需要的人。這種需要可能會(huì)彌補(bǔ)商界和政府所不能提供的服務(wù),比如說商界稱可以制造更便宜的食品,以讓窮人吃得起,但是窮人今天吃飯的問題不能等到明天才制造出來。必須要有人以非營利的目標(biāo)參與到社會(huì)的公共空間中來。
毛壽龍:十七大報(bào)告提到以民生為重點(diǎn)的“社會(huì)組織”,主要還是指基金會(huì)方面。老百姓想去做慈善,如果沒有良好的基金會(huì)去運(yùn)作,老百姓的錢就不能花到實(shí)處。
景軍:政府稱兒童救助、老年人救助是政府管的,但政府的政策和舉措常常是滯后的。比如說,要在北京建立農(nóng)民工醫(yī)院,當(dāng)這個(gè)醫(yī)院還沒有建立起來前,在北京打工的農(nóng)民工怎么享受平民醫(yī)院的待遇?如果一個(gè)非政府組織建一個(gè)農(nóng)民工醫(yī)院,比北京所有醫(yī)院看病價(jià)錢都低,就能夠發(fā)揮非常大的作用。舉個(gè)例子,比爾?蓋茨從商界退出后,成立了基金會(huì),做一件事———拿自己的錢來推動(dòng)全球公共健康。這些基金會(huì)大都會(huì)起到很好的作用。(記者 陳亮 雷敏)