現(xiàn)有機構之所以難以協(xié)調(diào)的根源，主要在于部門職能劃分不清楚，導致部門利益交織，部門之間互相扯皮
8月17日，國務院辦公廳發(fā)布《關于成立國務院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領導小組的通知》稱，為切實加強產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作，國務院決定成立國務院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領導小組。
到目前為止，加上2003年成立的國務院南水北調(diào)工程建設委員會和今年剛成立的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領導小組，國務院議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構共有29個。
這個機構是根據(jù)1997年的《國務院行政機構設置和編制管理條例》設立的。從該條例的規(guī)定和實施的效果來看，國務院的議事協(xié)調(diào)機構的設置基本得到了規(guī)范和控制，沒有出現(xiàn)不斷擴張和膨脹的現(xiàn)象。不過仍然存在下述問題：
第一，國務院設立臨時機構應增強法律依據(jù)。
1997年的《國務院行政機構設置和編制管理條例》僅僅規(guī)定了國務院議事協(xié)調(diào)機構的設置，并沒有規(guī)定臨時機構的設置，而在中央人民政府的網(wǎng)站和國務院所下發(fā)的一些規(guī)范性文件中，“議事協(xié)調(diào)機構”和“臨時機構”連用并稱，似乎兩者并無區(qū)別。
事實上，臨時機構和議事協(xié)調(diào)機構并非同類機構，臨時機構的任務是為了應付臨時的或者突發(fā)的重要事務，而議事協(xié)調(diào)機構的任務則是為了承擔跨部門的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調(diào)任務。
可見，議事協(xié)調(diào)機構屬于常設機構，而臨時機構則是常設機構之外的暫時性機構，因此設立臨時機構和議事協(xié)調(diào)機構的條件和程序應該是不同的，國務院應為設立臨時機構制定專門程序，而不應按照議事協(xié)調(diào)機構的程序來進行。
如果從行政組織法定的角度來說，《國務院行政機構設置和編制管理條例》中所規(guī)定的國務院行政機構中并無“臨時機構”這一類機構，而且也并沒有給國務院設立臨時機構留下空間，從這一點來說，國務院設立了一些臨時機構還需要法律依據(jù)。
當然，在遇到全國性的重大臨時問題或者突發(fā)性問題時，也有必要設立臨時機構來進行緊急處置，最典型的例子就是2003年為了應對SARS所引發(fā)的公共危機而緊急成立的全國防治非典型肺炎指揮部，卓有成效地對公共危機進行處理。因此，為這種臨時機構的設立應該預留法律上的空間，但必須得到法律的明確授權。
第二，對國務院議事協(xié)調(diào)機構的設置規(guī)范得仍然不夠。
《國務院行政機構設置和編制管理條例》規(guī)定：可以交由現(xiàn)有機構承擔職能的或者由現(xiàn)有機構進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設立議事協(xié)調(diào)機構。仔細分析目前29個議事協(xié)調(diào)機構所承擔的職責，有一些完全可以交由現(xiàn)有機構承擔職能或者由現(xiàn)有機構進行協(xié)調(diào)便可以解決，而現(xiàn)有機構之所以不能協(xié)調(diào)的根源，則主要在于部門職能劃分不清楚，導致部門利益交織，部門之間互相扯皮，從而需要在國務院組成部門之外再設協(xié)調(diào)機構來協(xié)調(diào)各部門之間的利益。
以剛成立的國務院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領導小組為例，與產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題相關的部門主要包括：農(nóng)業(yè)部(主要負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管)、質(zhì)檢總局(主要負責食品和有關消費品整治組)、食品藥品監(jiān)管局(主要負責藥品監(jiān)管)以及其他一些部門如衛(wèi)生部、工商總局等等。這些部門的相關權限大多有法律依據(jù)，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管權，《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了質(zhì)檢部門對一般產(chǎn)品的監(jiān)管權，《藥品管理法》則賦予了食品藥品監(jiān)管部門對藥品的監(jiān)管權，諸如此類。
實際上，這些相關法律在起草過程中的主導力量正是這些相關部門，部門之間爭奪某一事項的監(jiān)管權力，形成的結果往往是同一事項分割成由幾個部門來承擔，每個部門承擔其中的一部分職責，并以法律的形式予以固定下來。這種情形導致的結果就是，國務院的議事協(xié)調(diào)機構將會繼續(xù)增多。比如說，將要出臺的《反壟斷法》(草案)中便主張要設立一個反壟斷的議事協(xié)調(diào)機構，因為反壟斷的事項由商務部、工商總局等幾個部門在分別承擔。
議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構的不夠規(guī)范，只是我國行政管理體制不順的一種表面現(xiàn)象，深層原因在于部門利益的分割。我國的行政管理體制，在某種程度上可以說是部門利益之間的博弈場所；要推動行政管理體制改革的深入，先要破除部門利益所設置的藩籬。國務院部門的設置及其職責范圍是形成于計劃經(jīng)濟時期，幾經(jīng)精簡，幾經(jīng)膨脹，并非按照管理要素而進行的科學設置。因此，需要借鑒國外的成熟經(jīng)驗，按照管理要素對行政管理權力進行科學的橫向配置，并加以法定化。□
【作者：熊文釗(中央民族大學法學院教授)、張步峰(中央民族大學法學院講師)】
