國務(wù)院關(guān)于節(jié)約能源保護(hù)環(huán)境工作情況的報(bào)告——2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會
常務(wù)委員會第二十九次會議上
國家發(fā)展和改革委員會主任 馬 凱
委員長、各位副委員長、秘書長，各位委員：
節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策。全國人大常委會專門聽取節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境工作的匯報(bào)，體現(xiàn)了對能源環(huán)境問題的高度重視。受國務(wù)院委托，我分三個方面報(bào)告節(jié)能減排工作的情況，請予審議。
一、2006年及2007年上半年節(jié)能減排指標(biāo)完成情況
(一)單位GDP能耗下降
2006年，全國萬元GDP能耗為1.206噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2005年下降1.33%，這是自2003年以來單位GDP能耗首次下降。2007年上半年，全國單位GDP能耗同比下降2.78%，保持連續(xù)四個季度下降，鞏固了去年全年單位GDP能耗下降的良好勢頭。這一情況表明，去年以來中央采取的宏觀調(diào)控和節(jié)能減排的各項(xiàng)政策措施正在逐漸發(fā)揮作用。
單位GDP能耗下降主要是由于工業(yè)能源利用效率提高。從工業(yè)增加值能耗指標(biāo)看，2006年規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗同比下降1.98%;今年上半年規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗同比降低3.87%，其中煤炭行業(yè)下降7.76%，鋼鐵行業(yè)下降6.49%，建材行業(yè)下降7.84%，化工行業(yè)下降5.17%，紡織行業(yè)下降0.73%，電力行業(yè)下降2.57%。從單位產(chǎn)品綜合能耗指標(biāo)看，2006年重點(diǎn)行業(yè)主要產(chǎn)品單位綜合能耗明顯降低，火電、粗鋼、水泥、石油加工、合成氨、粗銅、銅冶煉、氧化鋁、鉛冶煉、純堿、乙烯、機(jī)制紙及紙板等單位產(chǎn)品綜合能耗下降3%—10.5%;今年上半年，國家統(tǒng)計(jì)的35種主要產(chǎn)品綜合能耗中下降的有31種，節(jié)能2145萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中電力、鋼鐵、有色、石化、化工、建材和造紙等7個高耗能行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的17項(xiàng)單位產(chǎn)品綜合能耗指標(biāo)均有不同程度下降，節(jié)能約1900萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。能源效率提高的主要原因：一是淘汰落后生產(chǎn)能力加快;二是企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造力度加大;三是節(jié)能管理得到加強(qiáng)。
(二)二氧化硫排放量由升轉(zhuǎn)降
2006年，全國二氧化硫排放量為2588.8萬噸，比2005年增長1.5%。今年上半年，全國二氧化硫排放量為1263.4萬噸，同比下降0.88%，扭轉(zhuǎn)了全國二氧化硫排放量多年連續(xù)上升的勢頭。主要原因：一是火電廠脫硫電價(jià)政策逐步到位，脫硫工程建設(shè)加快，上半年燃煤機(jī)組新增脫硫能力3900萬千瓦;二是去年建成并投運(yùn)的4200萬千瓦老機(jī)組脫硫設(shè)施今年發(fā)揮效益，上半年老機(jī)組建成投運(yùn)脫硫能力1090萬千瓦;三是上大壓小、淘汰落后小機(jī)組初見成效;四是各地因地制宜采取了節(jié)能發(fā)電調(diào)度措施，煤耗高、排放高的燃煤機(jī)組發(fā)電小時數(shù)有不同程度下降。上半年二氧化硫排放量由升轉(zhuǎn)降，燃煤機(jī)組采取脫硫措施貢獻(xiàn)率近75%，淘汰落后產(chǎn)能貢獻(xiàn)率約20%，其余為鋼鐵、有色、煉焦行業(yè)工業(yè)源治理。
(三)化學(xué)需氧量(COD)排放量增幅減緩
2006年，全國COD排放量為1428.2萬噸，比2005年增長1.0%。今年上半年，COD排放量為691.3萬噸，同比增長0.24%，增幅比去年同期回落3.46個百分點(diǎn)。主要原因：一是全國新增城市污水處理能力近700萬噸/日，其中通過完善管網(wǎng)設(shè)施增加污水處理量約400萬噸/日;二是重點(diǎn)工業(yè)污染源治理工程穩(wěn)步推進(jìn)，1400多家重點(diǎn)企業(yè)采取深度治理措施，減少了污染排放;三是淘汰造紙、釀造、皂素等落后產(chǎn)能取得進(jìn)展。上半年COD排放量增幅減緩，新建污水處理廠和完善管網(wǎng)增加城市污水處理貢獻(xiàn)率約40%，工業(yè)源治理貢獻(xiàn)率約35%，淘汰落后產(chǎn)能貢獻(xiàn)率約25%。
二、今年上半年節(jié)能減排工作進(jìn)展情況及存在的問題
去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。年初國務(wù)院確定了節(jié)能減排重點(diǎn)工作，把節(jié)能減排工作放在更加突出的位置，采取一系列政策措施，進(jìn)一步加大推動力度。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，各地區(qū)、各部門迅速行動，政策措施更加有力，社會氛圍更加濃厚。
一是全面部署節(jié)能減排工作。上半年，國務(wù)院召開全國節(jié)能減排工作電視電話會議，溫家寶總理作重要講話，全面部署節(jié)能減排工作;印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案，提出了十個方面45條具體工作安排;成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理任組長，曾培炎副總理、唐家璇國務(wù)委員任副組長;溫家寶總理分別主持召開國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議和國務(wù)院常務(wù)會議，審議批準(zhǔn)了《推動落實(shí)節(jié)能減排綜合性工作方案部門分工》、《2007年各部門節(jié)能減排工作安排》，研究部署了當(dāng)前節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化工作。各地區(qū)、有關(guān)部門及時傳達(dá)、貫徹落實(shí)溫家寶總理重要講話精神和節(jié)能減排綜合性工作方案，制定本地區(qū)、本部門節(jié)能減排工作方案或?qū)嵤┮庖�。從中央到地方，推動�?jié)能減排的工作力度進(jìn)一步加大。
二是遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展清理高耗能高污染行業(yè)專項(xiàng)大檢查的通知》，國務(wù)院組織8個檢查組到16個省(區(qū))進(jìn)行專項(xiàng)檢查，清理和糾正違規(guī)出臺的對高耗能高污染行業(yè)優(yōu)惠政策，落實(shí)高耗能高污染行業(yè)調(diào)控政策。取消了553項(xiàng)高耗能、高排放等產(chǎn)品的出口退稅，降低了2268項(xiàng)商品出口退稅率，對鋼坯、焦炭等部分商品加征出口關(guān)稅。進(jìn)一步嚴(yán)格了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門對12個行政區(qū)域和4個電力集團(tuán)所有建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了環(huán)境影響評價(jià)“區(qū)域限批”和“行業(yè)限批”。
三是加大淘汰落后產(chǎn)能力度。國務(wù)院召開鋼鐵工業(yè)關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能工作會議，有關(guān)部門與10個省(區(qū)、市)政府簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。有關(guān)部門研究提出了火電、鋼鐵等行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能分地區(qū)、分年度計(jì)劃。進(jìn)一步加大差別電價(jià)實(shí)施力度，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委《關(guān)于完善差別電價(jià)政策的意見》，各地相繼分批公布了執(zhí)行差別電價(jià)的企業(yè)名單。今年1-5月，全國執(zhí)行差別電價(jià)政策的企業(yè)1770戶，執(zhí)行差別電價(jià)的電量約45億千瓦時。研究提出建立淘汰落后產(chǎn)能退出機(jī)制初步意見。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委等部門《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法(試行)》。上半年，電力行業(yè)實(shí)施“上大壓小”，關(guān)停小火電機(jī)組551萬千瓦，實(shí)現(xiàn)“時間過半，任務(wù)過半”;鋼鐵行業(yè)關(guān)停和淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1140萬噸、煉鋼產(chǎn)能870萬噸;水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能約500萬噸;關(guān)閉小煤礦2811處。
四是加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出了到2010年服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重比2005年提高3個百分點(diǎn)的發(fā)展目標(biāo)，有關(guān)部門研究制定配套政策和措施，分解落實(shí)任務(wù)，完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制。著力做強(qiáng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)和信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的“十一五”規(guī)劃，研究完善促進(jìn)數(shù)字電視、軟件和集成電路、生物產(chǎn)業(yè)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，加快培育符合節(jié)能減排要求的新興產(chǎn)業(yè)。在國家科技支撐計(jì)劃和國家高技術(shù)發(fā)展研究計(jì)劃(863計(jì)劃)等科技計(jì)劃中，實(shí)施了一批重大和重點(diǎn)項(xiàng)目及前沿探索課題。
五是加快實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)工程。上半年安排國債和中央預(yù)算內(nèi)投資10億元，支持余熱余壓利用、能量系統(tǒng)優(yōu)化、建筑節(jié)能和政府機(jī)構(gòu)節(jié)能項(xiàng)目184個，可形成年節(jié)能657萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能力;安排國債和中央預(yù)算內(nèi)投資40億元，支持“三河三湖”、松花江、三峽庫區(qū)等重點(diǎn)流域和重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)，建成污水管網(wǎng)3970公里、形成污水日處理能力700萬噸;安排國債和中央預(yù)算內(nèi)投資10億元，支持資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)污染治理項(xiàng)目190個。
六是推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能。推動千家高耗能企業(yè)開展能源審計(jì)、編制節(jié)能規(guī)劃。頒布實(shí)施了《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》，強(qiáng)化新建建筑執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管力度。將今年1.5億平方米供熱計(jì)量和節(jié)能改造任務(wù)分解到各地。發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)太陽能熱水系統(tǒng)應(yīng)用的通知》，推進(jìn)可再生能源在建筑等領(lǐng)域應(yīng)用。啟動實(shí)施單元式空調(diào)機(jī)組和洗衣機(jī)能效標(biāo)識制度。中央國家機(jī)關(guān)開展了空調(diào)、照明、鍋爐系統(tǒng)節(jié)能改造，推進(jìn)了能耗分項(xiàng)計(jì)量和統(tǒng)計(jì)工作。發(fā)布了《“十一五”第一批全國重點(diǎn)推廣在用車船節(jié)能產(chǎn)品(技術(shù))目錄》、《節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)用水定額管理的通知》以及《全國農(nóng)村沼氣建設(shè)規(guī)劃》。
七是加強(qiáng)重點(diǎn)流域水污染防治。針對太湖藍(lán)藻暴發(fā)事件，國務(wù)院召開了太湖、巢湖、滇池治理工作座談會和太湖水污染防治座談會，溫家寶總理、曾培炎副總理分別作了重要講話。有關(guān)部門召開了松花江流域水污染防治和湖泊污染防治工作會議，以及加快重點(diǎn)流域水污染防治項(xiàng)目實(shí)施工作會議;“三河三湖”、三峽庫區(qū)等12個重點(diǎn)流域水污染防治和渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃已編制完成，正在抓緊完善。啟動了太湖流域水環(huán)境綜合治理方案編制工作。
八是研究建立節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系。有關(guān)部門制定并實(shí)施了《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系的實(shí)施方案》，提出了污染減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核三個管理辦法。今年中央財(cái)政安排20億元用于支持重點(diǎn)污染源自動監(jiān)控、監(jiān)測，環(huán)境統(tǒng)計(jì)和信息傳輸?shù)�。干部管理部門將節(jié)能減排作為對地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核內(nèi)容，并在對省(區(qū)、市)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核評價(jià)中，設(shè)置了“萬元GDP能耗降低率”、“主要污染物排放強(qiáng)度”和“總量控制率”等指標(biāo)。有關(guān)部門發(fā)布了《2006年全國和各地區(qū)單位GDP能耗指標(biāo)公報(bào)》、《2007年上半年全國單位GDP能耗等指標(biāo)公報(bào)》和《2007年上半年各省、自治區(qū)、直轄市主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào)》。
九是實(shí)施有利于節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策。有關(guān)部門發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于降低小火電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)促進(jìn)小火電機(jī)組關(guān)停工作的通知》、《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》、《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法(試行)》。國家在年初國債和中央預(yù)算內(nèi)投資安排63億元和中央財(cái)政預(yù)算安排50億元的基礎(chǔ)上，近期中央財(cái)政又增加100億元，共213億元，用于支持節(jié)能減排。其中用于支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程和節(jié)能管理能力建設(shè)資金為90億元。國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》，對部分節(jié)能產(chǎn)品由優(yōu)先采購改為強(qiáng)制采購。有關(guān)部門研究提出了對企業(yè)實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目按節(jié)能量給予財(cái)政獎勵的辦法，發(fā)布了《中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。有21個省(區(qū)、市)設(shè)立或增加了節(jié)能減排專項(xiàng)資金，有的地方實(shí)行超限額用能加價(jià)政策，加價(jià)增收資金用于支持工業(yè)節(jié)能。
十是加快制定相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。在全國人大加快節(jié)能法修訂和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法進(jìn)程的同時，有關(guān)部門抓緊研究配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。《民用建筑節(jié)能條例(草案)》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論，向社會公布征求意見。積極開展《能源法》起草工作。國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，要求嚴(yán)格執(zhí)行夏、冬季度公用建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門提出了“十一五”和今年制(修)訂能耗和能效標(biāo)準(zhǔn)工作方案，起草了有色、鋼鐵、農(nóng)藥、造紙等行業(yè)污染物排放新的標(biāo)準(zhǔn)。
十一是開展節(jié)能減排執(zhí)法檢查。今年中辦、國辦派出6個督查組對12個省(區(qū)、市)環(huán)保工作情況進(jìn)行督促檢查，并對督查整改后的落實(shí)情況進(jìn)行了復(fù)核。國務(wù)院7個部門聯(lián)合召開電視電話會議，部署2007年整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動，集中整治涉鉛和造紙行業(yè)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。對淮河、黃河、海河流域內(nèi)126個工業(yè)園區(qū)和工業(yè)集中地開展專項(xiàng)檢查。上半年全國共出動各類環(huán)保執(zhí)法人員50余萬人次，檢查企業(yè)22萬家次，查處違法企業(yè)3800多件，對1539件典型案件掛牌督辦，追究相關(guān)責(zé)任人171名。有關(guān)部門嚴(yán)厲查處違反國家宏觀調(diào)控政策、違規(guī)向“兩高”行業(yè)發(fā)放貸款的行為。有關(guān)部門安排電動機(jī)、節(jié)能燈等16類終端用能產(chǎn)品的監(jiān)督抽查。監(jiān)察部門加大對重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)節(jié)能減排工作的監(jiān)督檢查。12個省(區(qū)、市)設(shè)立了節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)。絕大部分地方和中央國家機(jī)關(guān)組織開展了節(jié)能專項(xiàng)檢查。
十二是加強(qiáng)節(jié)能減排宣傳。有關(guān)部門制定了《關(guān)于全國節(jié)能減排宣傳報(bào)道方案》，協(xié)調(diào)中央主要新聞媒體加大節(jié)能減排宣傳報(bào)道力度，及時報(bào)道各地區(qū)、有關(guān)部門節(jié)能減排工作的進(jìn)展情況。有關(guān)部門和單位組織開展了全國節(jié)能宣傳周、“六•五環(huán)境日”專題宣傳活動和以節(jié)約能源資源為主題的科普活動，在各學(xué)校開展了節(jié)能減排宣傳活動，在職工中開展了節(jié)能降耗立功競賽活動，在全國廣大青年中廣泛開展了“做節(jié)約先鋒，展青春風(fēng)采”為主題的“青年文明號節(jié)約示范行動”，在中央國家機(jī)關(guān)開展了“做節(jié)能表率、建節(jié)約型機(jī)關(guān)”活動。各地區(qū)也都組織開展了各種形式的宣傳活動，為節(jié)能減排營造良好的輿論氛圍。
盡管節(jié)能減排工作取得了新的進(jìn)展，但是，去年全國沒有實(shí)現(xiàn)年初確定的節(jié)能降耗和污染減排的目標(biāo)，加大了“十一五”后四年節(jié)能減排工作的難度。從今年上半年的情況看，節(jié)能減排面臨的形勢仍然十分嚴(yán)峻。一是經(jīng)濟(jì)增長速度偏快，特別是高耗能、高排放行業(yè)增長仍然過快。在規(guī)模以上工業(yè)中，重工業(yè)增加值同比增長19.5%，增速比輕工業(yè)快3.1個百分點(diǎn)。鋼鐵、有色、電力、石油石化、建材、化工等六大高耗能行業(yè)增加值增長20.1%，增幅同比加快3.6個百分點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的格局沒有改變。這種增長格局，不僅使經(jīng)濟(jì)由偏快轉(zhuǎn)為過熱的危險(xiǎn)進(jìn)一步增大，而且使節(jié)能減排工作面臨更大的壓力。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的代價(jià)過大。經(jīng)濟(jì)快速增長消耗大量能源資源，一些地方過度開發(fā)、不計(jì)代價(jià)發(fā)展的惡果不斷暴露，主要污染物排放量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，今年以來突發(fā)環(huán)境事件接連發(fā)生，太湖、巢湖等一系列水污染事件再次敲響了警鐘，環(huán)境污染正在成為影響社會和諧的重要制約因素。如果節(jié)能減排問題不能妥善解決，必然使資源難以支撐，環(huán)境難以容納，社會難以承受，發(fā)展難以持續(xù)。從工作層面看，當(dāng)前主要存在以下突出矛盾和問題。
一是認(rèn)識尚未完全到位。由于科學(xué)的干部政績考核體系尚未完全建立，許多地方對干部的考核仍主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長、招商引資等內(nèi)容，加之現(xiàn)行財(cái)稅體制方面的問題，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把GDP增長作為硬任務(wù)，把節(jié)能減排作為軟指標(biāo)，特別是一些市(地)和縣(市)還不夠重視，還沒有制訂節(jié)能減排總體性方案，責(zé)任不夠明確，措施也不夠具體。
二是淘汰落后產(chǎn)能總體進(jìn)展緩慢。除淘汰小火電工作按計(jì)劃進(jìn)行，淘汰落后鋼鐵、有色、水泥產(chǎn)能工作正在推進(jìn)之中外，造紙、酒精、味精、檸檬酸等落后產(chǎn)能淘汰工作起步晚，進(jìn)展遲緩；淘汰不徹底，一旦市場行情好轉(zhuǎn)，落后產(chǎn)能容易死灰復(fù)燃。進(jìn)展緩慢的主要原因是，對部分落后產(chǎn)能底數(shù)不清，一些地方尚未確定淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單和時間進(jìn)度;淘汰落后產(chǎn)能退出機(jī)制尚未建立起來，對那些經(jīng)合法批準(zhǔn)、正常生產(chǎn)，但因國家提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻而納入落后能力的企業(yè)，由于涉及到職工安置、債務(wù)償還和資產(chǎn)處理等問題，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一些企業(yè)是當(dāng)?shù)刎?cái)稅主要來源，關(guān)停難度較大。
三是節(jié)能減排重點(diǎn)工程建設(shè)滯后。如今年計(jì)劃現(xiàn)有燃煤機(jī)組脫硫設(shè)施投運(yùn)3500萬千瓦、設(shè)市城市新增污水處理能力1200萬噸/日(不含原有污水處理廠增加處理水量)，但上半年分別僅完成31%、25%。主要是投入和機(jī)制問題，尤其是城市污水處理廠的建設(shè)和管網(wǎng)配套資金不到位，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)進(jìn)度。
四是激勵政策不完善。鼓勵研發(fā)、生產(chǎn)和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品以及抑制高耗能、高排放產(chǎn)品的財(cái)政稅收政策還不完善，影響節(jié)能環(huán)保技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)和推廣。一些地方反映，差別電價(jià)增加的電費(fèi)收入上繳中央國庫，在一定程度上影響了地方實(shí)施差別電價(jià)的積極性。
五是機(jī)制不健全。一些資源性產(chǎn)品的價(jià)格不能充分反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系。資源性產(chǎn)品的前期開發(fā)成本、環(huán)境污染的治理成本和資源枯竭后的退出成本沒有在價(jià)格中得到充分體現(xiàn)，企業(yè)開發(fā)利用資源的外部成本沒有內(nèi)部化。資源性產(chǎn)品價(jià)格水平普遍偏低，如煤炭價(jià)格、居民用電價(jià)格、供水價(jià)格沒有反映資源補(bǔ)償和環(huán)境成本�！拔廴菊吒顿M(fèi)”的原則沒有很好落實(shí)，如目前的污水、廢氣排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于污染治理成本的一半，實(shí)際征繳率更低，難以有效抑制浪費(fèi)資源和損害環(huán)境的行為。資源性產(chǎn)品價(jià)格與環(huán)保收費(fèi)改革，由于涉及利益關(guān)系的重大調(diào)整、社會各方面的承受能力等問題，推進(jìn)難度較大。
六是監(jiān)管不到位。覆蓋各省(區(qū)、市)的節(jié)能監(jiān)察體系至今尚未建立，節(jié)能執(zhí)法主體不明確，節(jié)能監(jiān)察隊(duì)伍能力建設(shè)滯后，法規(guī)政策的實(shí)施沒有監(jiān)督保障�，F(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)對違法行為處罰力度弱，環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。有的地方政府保護(hù)環(huán)境違法企業(yè)，干擾環(huán)境執(zhí)法;一些地方環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督不力，有的執(zhí)法人員知法犯法，甚至貪贓枉法。基層環(huán)保部門機(jī)構(gòu)不健全，經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，缺少必要的執(zhí)法條件，監(jiān)管能力不足。
七是基礎(chǔ)工作薄弱。能源計(jì)量、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作嚴(yán)重滯后，能耗和污染物減排統(tǒng)計(jì)制度不完善，有些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、及時性差，科學(xué)統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系尚未建立，各級政府部門能源統(tǒng)計(jì)力量不足，統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難，不適應(yīng)節(jié)能減排工作的要求。
這些狀況如不及時扭轉(zhuǎn)，不但實(shí)現(xiàn)今年節(jié)能減排目標(biāo)難度很大，而且將對實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排的總體目標(biāo)產(chǎn)生非常不利的影響。
三、下半年節(jié)能減排工作重點(diǎn)和政策措施
做好下半年節(jié)能減排工作，關(guān)鍵是要把思想和行動統(tǒng)一到中央的方針政策和工作部署上來，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，防止經(jīng)濟(jì)由偏快轉(zhuǎn)為過熱，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，把《節(jié)能減排綜合性工作方案》落到實(shí)處，努力實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
一是強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核。把節(jié)能減排作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子政績和中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績的重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)行節(jié)能減排問責(zé)制。在下半年開始的省級領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察中，進(jìn)一步把節(jié)能減排工作作為綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)對地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)能減排工作的考核。制定發(fā)布《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核實(shí)施方案》、《主要污染物排放總量考核辦法》，將考核結(jié)果作為對地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要依據(jù)。加快完善節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系，盡快落實(shí)到統(tǒng)計(jì)制度上，改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法，加快硬件建設(shè)，公開節(jié)能減排信息，為實(shí)行節(jié)能減排評價(jià)考核和問責(zé)制，開展社會監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。
二是堅(jiān)決遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。把遏制經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。嚴(yán)格高耗能、高排放行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理，嚴(yán)把土地、信貸兩個閘門，提高節(jié)能環(huán)保市場準(zhǔn)入門檻。建立新開工項(xiàng)目管理的部門聯(lián)動機(jī)制和項(xiàng)目審批問責(zé)制，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目開工建設(shè)“六項(xiàng)必要條件”，重點(diǎn)加大能評和環(huán)評審批。修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，對重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對違法違規(guī)的在建項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，堅(jiān)決停緩建。繼續(xù)清理和糾正一些地方在電價(jià)、地價(jià)、稅費(fèi)方面對高耗能、高排放行業(yè)的優(yōu)惠政策。調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，嚴(yán)格控制高耗能、高排放、低水平行業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入。落實(shí)限制高耗能、高排放產(chǎn)品出口的各項(xiàng)政策。在遏制“兩高”擴(kuò)張的同時，要加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，用好服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金，支持服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和新興行業(yè)發(fā)展。組織實(shí)施國家重大科技專項(xiàng)，加強(qiáng)公共技術(shù)支撐平臺建設(shè)。加快推進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)，對符合轉(zhuǎn)變增長方式和節(jié)能減排要求的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在電價(jià)、利率、稅收等方面給予優(yōu)惠。
三是加快淘汰落后生產(chǎn)能力。下半年，有關(guān)部門將水泥、焦炭、電石、鐵合金、平板玻璃和鋼鐵(第二批)等行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)分解到相關(guān)地區(qū)和企業(yè)。公布小火電、小鋼鐵淘汰企業(yè)名單及各地執(zhí)行情況。嚴(yán)格按照國家對電力、鋼鐵行業(yè)“上大壓小”的要求和其他政策規(guī)定，確定時限要求，確保完成今年淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)。對沒有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴(yán)格控制國家安排投資的項(xiàng)目和核準(zhǔn)的項(xiàng)目。落實(shí)節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，抓緊開展試點(diǎn)工作，取得成效后盡快在全國推廣。繼續(xù)加大差別電價(jià)實(shí)施力度。建立淘汰落后產(chǎn)能退出機(jī)制，出臺《中央財(cái)政促進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金管理辦法》，中央通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予適當(dāng)?shù)闹С趾凸膭?地方也應(yīng)創(chuàng)造條件，安排資金支持淘汰落后產(chǎn)能工作，確保全年關(guān)停1000萬千瓦小火電機(jī)組，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能3000萬噸和落后煉鋼產(chǎn)能3500萬噸。
四是加大節(jié)能減排重點(diǎn)工程實(shí)施力度。近期出臺《財(cái)政節(jié)能技術(shù)改造獎勵資金管理辦法》，對企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目按改造后實(shí)際形成的節(jié)能量給予獎勵，抓緊落實(shí)中央財(cái)政新增安排的70億元，支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程，可形成約3500萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能能力;抓緊制定《高效照明產(chǎn)品推廣的中央補(bǔ)助資金管理辦法》，今年要力爭推廣5000萬只節(jié)能燈。安排國債和中央預(yù)算內(nèi)投資25億元，建設(shè)農(nóng)村戶用沼氣250萬戶。安排國債、中央預(yù)算內(nèi)投資以及中央財(cái)政資金40億元，加快推進(jìn)城市污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)，其中，中央財(cái)政新增安排的30億元資金，通過“以獎代補(bǔ)”等方式對中西部污水管網(wǎng)建設(shè)予以補(bǔ)助。多渠道籌集建設(shè)資金：一是城市污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)的責(zé)任主體是地方政府。地方政府要加大投入，同時發(fā)行城市污水處理設(shè)施建設(shè)市政企業(yè)債券和項(xiàng)目收益?zhèn)�，引�?dǎo)社會資金的投入，確保按規(guī)劃進(jìn)度完成污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)任務(wù)。二是提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收率。2010年之前所有城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要提高到每立方米供水0.8元以上。三是工業(yè)廢水治理的責(zé)任主體是企業(yè)，按照補(bǔ)償治理成本原則，將企業(yè)二氧化硫和COD排污收費(fèi)逐年提高到污染治理成本的水平。四是中央和地方各級財(cái)政加大對節(jié)能減排重點(diǎn)工程項(xiàng)目的支持力度。五是各金融機(jī)構(gòu)要加大對節(jié)能減排技術(shù)改造設(shè)施建設(shè)的信貸支持。
五是抓好重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能。公布千家企業(yè)能源審計(jì)和利用狀況報(bào)告，開展重點(diǎn)企業(yè)能效水平對標(biāo)活動�？偨Y(jié)推廣第一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，公布和啟動第二批試點(diǎn)，支持一批重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。年內(nèi)發(fā)布粗鋼、水泥、燒堿、火電等22項(xiàng)高耗能產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，以及輕型商用車等5項(xiàng)交通工具燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大強(qiáng)制性能效標(biāo)識實(shí)施范圍。督促各地抓緊研究制定本地區(qū)主要耗能產(chǎn)品和大型公共建筑能耗限額標(biāo)準(zhǔn)。督促北方采暖地區(qū)將既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造任務(wù)分解到各城市，啟動30個更低能耗建筑示范項(xiàng)目和200個可再生能源建筑示范項(xiàng)目。開展大型公共建筑能耗統(tǒng)計(jì)、能源審計(jì)和能效公示。在大型公共建筑集中的城市建立建筑能耗監(jiān)測平臺，對一批重點(diǎn)建筑設(shè)分項(xiàng)計(jì)量裝置。制定交通行業(yè)節(jié)能中長期規(guī)劃，開展公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸和港口節(jié)能示范活動。中央國家機(jī)關(guān)更換全部非節(jié)能燈具，選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)能診斷、分項(xiàng)計(jì)量和節(jié)能改造。加強(qiáng)公務(wù)用車節(jié)油管理，完成中央國家機(jī)關(guān)在用“黃標(biāo)車”更換工作。
六是強(qiáng)化污染防治。重點(diǎn)推進(jìn)燃煤電廠煙氣脫硫和城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行、重點(diǎn)流域水污染防治、飲用水安全保障和農(nóng)村面源污染控制。今年年底前，所有燃煤脫硫機(jī)組都要安裝煙氣自動在線監(jiān)測系統(tǒng)，對脫硫設(shè)施運(yùn)行情況實(shí)施實(shí)時監(jiān)控。對無故停運(yùn)脫硫設(shè)施和脫硫設(shè)施投運(yùn)率不足80%的扣減脫硫電價(jià)并處5倍罰款。要求燃煤機(jī)組建立脫硫設(shè)施運(yùn)行臺賬，有關(guān)部門每月向社會公告所轄地區(qū)燃煤機(jī)組脫硫設(shè)施投運(yùn)率、脫硫效率及排污費(fèi)征收情況。加快實(shí)施火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營試點(diǎn)工作，推動專業(yè)化脫硫公司承擔(dān)煙氣脫硫設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，提高設(shè)施投運(yùn)率。9月底前將“十一五”全國城市污水處理新增能力、COD削減量及污水處理率等指標(biāo)分解下達(dá)到各省(區(qū)、市)，并建立考核、獎勵制度。對已建成的城市污水處理廠，在進(jìn)、出水口位置安裝24小時水質(zhì)、水量在線監(jiān)測裝置，實(shí)現(xiàn)實(shí)時動態(tài)監(jiān)控。抓緊制定《城市污水處理廠監(jiān)督管理辦法》，建立駐廠員制度，負(fù)責(zé)現(xiàn)場監(jiān)督城市污水處理廠的日常運(yùn)行。建立公告制度，每年公告各省(區(qū)、市)城市污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展情況、污水處理廠運(yùn)行情況。抓緊編制并實(shí)施“三河三湖”等12個重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃和渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃、太湖流域水環(huán)境綜合治理方案，規(guī)劃內(nèi)的污染治理設(shè)施必須按期開工建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)行。全面推行清潔生產(chǎn)，從源頭控制污染物的產(chǎn)生和排放。堅(jiān)決取締飲用水水源地及保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口，確保群眾飲水用水安全。嚴(yán)格控制農(nóng)村面源污染，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，科學(xué)施用化肥、農(nóng)藥，逐步實(shí)行定額供應(yīng)化肥、農(nóng)藥，禁止生產(chǎn)和使用含磷洗滌用品，加大畜禽養(yǎng)殖場管理和污染物處理力度。
七是加快節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)和推廣。通過863計(jì)劃、973計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃、國家自然科學(xué)基金等國家科技計(jì)劃和基金，將節(jié)能減排相關(guān)科研工作作為支持重點(diǎn)，支持一批節(jié)能減排關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)。發(fā)布《節(jié)能減排科技專項(xiàng)行動》，加快“水體污染控制與治理”等重大專項(xiàng)啟動與實(shí)施。完善、整合和新建一批節(jié)能減排研究開發(fā)基地。組建一批國家工程技術(shù)研究中心和國家工程實(shí)驗(yàn)室，推動產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)平臺建設(shè)，加快節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范和推廣。在鋼鐵、有色、電力、建材等重點(diǎn)行業(yè)推廣一批潛力大、應(yīng)用面廣的重大節(jié)能減排技術(shù)，在發(fā)電領(lǐng)域應(yīng)用潔凈煤技術(shù)，推進(jìn)設(shè)備更新和技術(shù)改造。加快建立節(jié)能技術(shù)服務(wù)體系，出臺《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，推行合同能源管理，培育節(jié)能和環(huán)保服務(wù)市場。廣泛開展節(jié)能減排國際科技合作，積極引進(jìn)國外先進(jìn)節(jié)能技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
八是實(shí)施有利于節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策。抓緊出臺《關(guān)于完善污水處理收費(fèi)制度的意見》、《垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格和運(yùn)行管理暫行辦法》、《燃煤電廠二氧化硫排污費(fèi)征收暫行辦法》、《關(guān)于全面推行生活垃圾處理收費(fèi)制度的意見》等。研究完善能源節(jié)約、資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的稅收支持政策，建立健全促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策體系。研究制定差別電價(jià)收入留省級財(cái)政專項(xiàng)用于節(jié)能減排的具體辦法。抓緊出臺資源稅改革方案，改進(jìn)計(jì)征方式，提高稅負(fù)水平。實(shí)行鼓勵先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。推動和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持，優(yōu)先為符合條件的項(xiàng)目提供融資服務(wù)。研究建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。
九是加強(qiáng)對節(jié)能減排工作的監(jiān)督檢查。組織開展節(jié)能減排專項(xiàng)檢查，檢查各地區(qū)落實(shí)國務(wù)院節(jié)能減排電視電話會議和綜合性工作方案的情況。配合全國人大做好《節(jié)能法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律的修改制定工作，推動出臺《民用建筑節(jié)能條例》、《固定資產(chǎn)投資節(jié)能評估和審查辦法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》、《環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行管理?xiàng)l例》、《二氧化硫排污交易管理辦法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等，為實(shí)施節(jié)能和環(huán)境監(jiān)管制度提供法律依據(jù)。在現(xiàn)有法律法規(guī)下，按高額處罰原則，對違法排污企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰。繼續(xù)實(shí)施和強(qiáng)化“區(qū)域限批”制度，對未按期完成減排任務(wù)、超過總量指標(biāo)、主要河流控制斷面不達(dá)標(biāo)、城市污水處理廠建設(shè)嚴(yán)重滯后和不正常運(yùn)行的，以及沒有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地方或企業(yè)(集團(tuán))，按照有關(guān)規(guī)定，暫停該地區(qū)或集團(tuán)新增污染物項(xiàng)目的環(huán)評審批。對于重大環(huán)境違法案件，將公開曝光，分批掛牌督辦，嚴(yán)肅追究責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法，促進(jìn)節(jié)能減排。
十是組織開展“節(jié)能減排全民行動”�！肮�(jié)能減排全民行動”包括九項(xiàng)專項(xiàng)行動，即：企業(yè)行動、學(xué)校行動、青少年行動、家庭社區(qū)行動、軍營行動、政府機(jī)構(gòu)行動、科技行動、科普行動、媒體行動等，調(diào)動全社會參與節(jié)能減排的積極性，使節(jié)能減排成為每個企業(yè)、每個單位、每個社區(qū)、每個家庭、每個社會成員的自覺行動。為形成強(qiáng)大的宣傳聲勢，營造良好的社會氛圍，組織開展“節(jié)能減排全民行動”大型主題宣傳活動，9月份，各種媒體用一個月的時間進(jìn)行集中宣傳和動員。充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，堅(jiān)持抓“兩頭”，一頭抓好的范例，抓得實(shí)，有實(shí)效的，要加大宣傳和推廣力度;一頭抓差的典型，對落實(shí)不力，明知故犯的，核準(zhǔn)后嚴(yán)肅查處，曝光違法行為。
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