8月24日召開(kāi)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議，開(kāi)始審議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門擬定的城市房地產(chǎn)管理法修正案草案：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定�！睌M授權(quán)國(guó)務(wù)院就征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人房屋與拆遷補(bǔ)償先制定行政法規(guī)。
由于授權(quán)立法是過(guò)渡性措施，因而在其合法性解決后，關(guān)鍵就在于授權(quán)立法的條款設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，目前擬定的城市房地產(chǎn)管理法修訂草案，在立法技術(shù)上還有進(jìn)一步完善的必要，具體來(lái)說(shuō)，主要有以下四個(gè)方面。
其一，明確授權(quán)目的和范圍。按照《立法法》第10條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使立法權(quán)力。而現(xiàn)行修訂草案僅規(guī)定“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，這種概括式的籠統(tǒng)授權(quán)，在授權(quán)目的和范圍上，還需要明確。
其二，明確授權(quán)期限。由于城市房屋征收屬于法律的“保留事項(xiàng)”，因而國(guó)務(wù)院獲得的“授權(quán)立法”必然是臨時(shí)性、應(yīng)急性的，盡管《立法法》未對(duì)授權(quán)立法期限作統(tǒng)一、明確規(guī)定是其遺憾之處，但授權(quán)立法的本質(zhì)決定了授權(quán)立法不可能是無(wú)限期的，因此即使短時(shí)間內(nèi)有關(guān)房屋征收的法律無(wú)法出臺(tái)，也應(yīng)在授權(quán)立法決定中規(guī)定最終期限。這樣，在某種程度上可以加速房屋征收法律的立法進(jìn)程，使得《物權(quán)法》的理念和精神得以落實(shí)。
其三，明確授權(quán)立法的派生性。現(xiàn)行修訂草案“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)出城市房屋征收行政法規(guī)隨著《物權(quán)法》實(shí)施，由職權(quán)性向派生性的轉(zhuǎn)變，沒(méi)有體現(xiàn)出城市房屋征收事項(xiàng)的法律保留原則。因此，該修訂草案如果增加“城市房屋征收本應(yīng)由法律規(guī)定，但由于法律無(wú)法及時(shí)出臺(tái)，故授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)，待法律出臺(tái)后，相應(yīng)的立法授權(quán)決定終止”的內(nèi)容，無(wú)疑更為完整和規(guī)范。
其四，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督制約機(jī)制。房屋的征收拆遷涉及公民生存權(quán)、居住權(quán)，因而有必要加強(qiáng)對(duì)這方面授權(quán)立法的監(jiān)督。對(duì)此，可以借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)務(wù)院制定的一般行政法規(guī)，仍堅(jiān)持現(xiàn)行的事后備案審查機(jī)制，而對(duì)國(guó)務(wù)院根據(jù)立法授權(quán)對(duì)法律保留事項(xiàng)制定的行政法規(guī)，實(shí)行審查批準(zhǔn)的事前審查機(jī)制，如此，可以最大限度地保障授權(quán)立法“不越權(quán)”、“不偏軌”、“不侵權(quán)”。
目前，城市房地產(chǎn)管理法修正案草案正處于熱烈討論階段，筆者提出上述建議，希望能起到拋磚引玉之效。(北京法官 劉行)
