二、食品監(jiān)管體制和監(jiān)管工作
為保障食品安全，中國政府樹立了全程監(jiān)管的理念，堅(jiān)持預(yù)防為主、源頭治理的工作思路，形成了“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府負(fù)責(zé)，部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)，各方聯(lián)合行動(dòng)”的監(jiān)管工作格局。根據(jù)中國國情，2004年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的決定》，按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的分工原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順了有關(guān)食品安全監(jiān)管部門的職能，明確了責(zé)任。該決定將食品安全監(jiān)管分為四個(gè)環(huán)節(jié)，分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等四個(gè)部門實(shí)施。其中初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督和日常衛(wèi)生監(jiān)管由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故由食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)管由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)。各食品安全監(jiān)管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成了嚴(yán)密、完整的監(jiān)管體系。
加強(qiáng)食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)，必須立足當(dāng)前，規(guī)劃長遠(yuǎn)，標(biāo)本兼治，著力治本，建立健全監(jiān)管制度和長效機(jī)制。中國政府堅(jiān)持從源頭狠抓食品質(zhì)量安全，完善食品監(jiān)管的各項(xiàng)基本制度，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管。
(一)強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作
2001年中國啟動(dòng)實(shí)施了“無公害食品行動(dòng)計(jì)劃”，以蔬菜中高毒農(nóng)藥殘留和畜產(chǎn)品中“瘦肉精”污染控制為重點(diǎn)，著力解決人民最為關(guān)心的高毒農(nóng)藥、獸藥違規(guī)使用和殘留超標(biāo)問題；以農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、市場準(zhǔn)入三個(gè)環(huán)節(jié)管理為關(guān)鍵點(diǎn)，推動(dòng)從農(nóng)田到市場的全程監(jiān)管；以開展例行監(jiān)測為抓手，推動(dòng)各地增強(qiáng)質(zhì)量安全意識(shí)，落實(shí)管理責(zé)任；以推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化為載體，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)和管理水平。目前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系日益完善，監(jiān)管能力逐步增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平顯著提高，以確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為目標(biāo)的服務(wù)、管理、監(jiān)督、處罰、應(yīng)急五位一體的工作機(jī)制逐步形成。
(二)建立并嚴(yán)格實(shí)施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度
中國政府于2001年建立了食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度。這項(xiàng)制度主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是生產(chǎn)許可制度，即要求食品生產(chǎn)加工企業(yè)具備原材料進(jìn)廠把關(guān)、生產(chǎn)設(shè)備、工藝流程、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)設(shè)備與能力、環(huán)境條件、質(zhì)量管理、儲(chǔ)存運(yùn)輸、包裝標(biāo)識(shí)、生產(chǎn)人員等保證食品質(zhì)量安全的必備條件，取得食品生產(chǎn)許可證后，方可生產(chǎn)銷售食品；二是強(qiáng)制檢驗(yàn)制度，即要求企業(yè)履行食品必須經(jīng)檢驗(yàn)合格方能出廠銷售的法律義務(wù)；三是市場準(zhǔn)入標(biāo)志制度，即要求企業(yè)對合格食品加貼QS(質(zhì)量安全)標(biāo)志，對食品質(zhì)量安全進(jìn)行承諾。按照分步實(shí)施的原則，截止到2007年上半年，共向生產(chǎn)企業(yè)頒發(fā)了10.7萬張食品生產(chǎn)許可證，獲證企業(yè)食品的市場占有率達(dá)到同類食品的90%以上。同時(shí)，加強(qiáng)對獲得食品生產(chǎn)許可證企業(yè)的監(jiān)管。截止到2007年6月底，共撤回、撤銷、吊銷和注銷了1276張達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)許可證。根據(jù)食品生產(chǎn)企業(yè)取得生產(chǎn)許可證的進(jìn)度，國家質(zhì)檢總局分批公布了獲證產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)名單，分期公告了未獲證和無QS標(biāo)志食品不得進(jìn)入市場銷售，警示消費(fèi)者不要使用。
(三)加大食品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查力度
中國政府對食品實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。這項(xiàng)制度自1985年建立以來，不斷加大力度，突出重點(diǎn)，提高有效性。近年來，重點(diǎn)抽查了乳制品、肉制品、茶葉、飲料、糧油等日常消費(fèi)的主要食品，重點(diǎn)對食品生產(chǎn)集中地的企業(yè)、小作坊進(jìn)行了抽查，重點(diǎn)檢驗(yàn)了食品的微生物、添加劑、重金屬等衛(wèi)生指標(biāo)，并對質(zhì)量不穩(wěn)定的小企業(yè)重點(diǎn)進(jìn)行了跟蹤抽查。通過加大抽查頻次，擴(kuò)大抽查覆蓋面，基本實(shí)現(xiàn)了抽查一類產(chǎn)品、整頓一個(gè)行業(yè)的目標(biāo)。2006年至2007年上半年，共對7880家企業(yè)的11104批次食品進(jìn)行了國家監(jiān)督抽查。同時(shí)，對抽查中發(fā)現(xiàn)有問題的產(chǎn)品和生產(chǎn)企業(yè)，加大了整改、處罰的力度。一是嚴(yán)格執(zhí)行公告制度。對抽查中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題嚴(yán)重的355家企業(yè)355批次產(chǎn)品公開曝光，同時(shí)，積極宣傳“優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)良品牌”，240家獲得“中國名牌”和548家獲得“國家免檢”稱號的產(chǎn)品得到消費(fèi)者的普遍贊譽(yù)。二是嚴(yán)格執(zhí)行整改制度。對不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，督促嚴(yán)格整改，按時(shí)復(fù)查，復(fù)查不合格的，責(zé)令停產(chǎn)整頓，整頓期滿后再次復(fù)查仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。三是嚴(yán)格實(shí)行處罰制度。對在食品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好的，責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的食品，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。
(四)加強(qiáng)對食品小作坊的專項(xiàng)整治力度
中國存在的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異等決定了對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管是一項(xiàng)長期、艱巨的工作。目前，10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品加工的小作坊，中國堅(jiān)持“監(jiān)管、規(guī)范、引導(dǎo)、便民” 的工作原則，一方面通過關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式，讓小作坊盡快達(dá)到市場準(zhǔn)入條件；另一方面強(qiáng)化監(jiān)管措施，防止食品安全事故發(fā)生。近年來對小企業(yè)小作坊重點(diǎn)實(shí)施了四個(gè)方面的監(jiān)管：一是基本條件改造，達(dá)不到要求的不得生產(chǎn)；二是限制銷售范圍，小作坊生產(chǎn)加工的食品銷售范圍不得超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，不準(zhǔn)進(jìn)入商場、超市銷售；三是嚴(yán)格限制預(yù)包裝，小作坊生產(chǎn)的食品在獲得市場準(zhǔn)入資格之前不得使用相應(yīng)包裝，防止其喬裝打扮混入市場；四是公開承諾，小作坊必須向社會(huì)公開承諾不使用非食品原料，不濫用添加劑，不使用回收食品作原料，產(chǎn)品不進(jìn)入商場、超市銷售，不超出承諾區(qū)域銷售，確保食品達(dá)到最基本的安全衛(wèi)生要求。經(jīng)過整治，2006年食品小作坊的平均抽樣合格率提高到70.4%；截至2007年6月底，已取締5631家，強(qiáng)制停產(chǎn)8814家，5385家整改后達(dá)到準(zhǔn)入要求。
(五)推行食品安全區(qū)域監(jiān)管責(zé)任制
建立并實(shí)施了以“三員四定、三進(jìn)四圖、兩書一報(bào)告”為主要內(nèi)容的食品安全區(qū)域監(jiān)管責(zé)任制�！叭龁T四定”即按照定人、定責(zé)、定區(qū)域、定企業(yè)的方式，確定質(zhì)檢部門食品安全監(jiān)管員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的具體監(jiān)管工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)管員協(xié)助開展食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，社會(huì)信息員收集提供各種食品質(zhì)量安全違法信息�！叭M(jìn)四圖”即進(jìn)村、進(jìn)戶、進(jìn)企業(yè)，調(diào)查摸底，建立食品生產(chǎn)加工企業(yè)檔案，制定企業(yè)變化動(dòng)態(tài)圖、食品行業(yè)分布圖、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)圖、食品安全警示圖，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。“兩書一報(bào)告”即政府簽訂責(zé)任書，企業(yè)簽訂承諾書，質(zhì)檢部門定期寫出食品安全報(bào)告。截至2007年6月底，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共建立食品安全監(jiān)管責(zé)任區(qū)16030個(gè)，確定食品安全專職監(jiān)督員25346人，聘請政府協(xié)管員72474人，聘請社會(huì)信息員106573人。2006年，各級質(zhì)檢部門共對食品生產(chǎn)加工企業(yè)進(jìn)行了90萬次巡查。
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