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取消城鄉(xiāng)二元分隔的戶籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由原則的要求，也是現(xiàn)實的需要
公安部日前召開全國治安管理工作會議，會議議題之一是討論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這意味著近年來廣受關(guān)注的取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的二元戶口制度問題有望得到解決。
目前的戶籍制度建立于上個世紀(jì)50年代，以1958年頒布的《戶口登記條例》為核心，其宗旨是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)需要，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流入城市。農(nóng)民人口只有通過政府設(shè)定的極少渠道比如上大學(xué)，方可遷入城市。這是一種十分嚴(yán)厲的人口事前登記制。
在關(guān)閉了民眾在城鄉(xiāng)之間自由遷徙的大門之后，政府在城市建立起一定程度的福利制度，包括定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域的戶籍制度。政府的行政管理與公共服務(wù)均以這一制度作為其基礎(chǔ)。
這樣一套戶口登記制度取消了民眾的自由遷徙，阻礙了勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動，妨礙全國統(tǒng)一大市場的形成，城鄉(xiāng)在文化、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的差距也日益擴(kuò)大。以戶籍制度為基礎(chǔ)實施的國家福利制度不僅沒有縮小反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距,民眾對此頗有微詞。
80年代以來，大量農(nóng)村隨著市場化進(jìn)程城鎮(zhèn)化，不少人口也在各城鎮(zhèn)之間自由流動。戶籍制度的很多輔助性措施趨于瓦解，但其核心內(nèi)容依然如故。為適應(yīng)變化而進(jìn)行的一些變革，比如暫住證制度，也主要是在對舊戶籍制度的漏洞進(jìn)行修補(bǔ)。由此導(dǎo)致了數(shù)以億計的人口長年生活在城市，為城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，但卻不能融入城市公共生活，不能享受城市政府供應(yīng)的福利，也因為沒有選舉權(quán)、被選舉權(quán)而不能參與城市政治生活。
這對這些民眾當(dāng)然不公平，同時也給城市帶來了損害。大量原來的農(nóng)村人口不能融入正常城市生活，導(dǎo)致城市內(nèi)部人際關(guān)系的分裂及緊張。外來人口犯罪率較高，在一定程度上是城市拒絕接納這些人口的惡果。
進(jìn)一步說，正是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，及與其密切相關(guān)的城市土地與農(nóng)村土地分割制度，加劇了城市人口的就業(yè)難與住房難。假如沒有戶籍壁壘，某些在城市無法找到合適崗位的城市人口，本來可以到農(nóng)村尋找就業(yè)崗位。假如沒有禁止城市人口購買農(nóng)村集體的土地或農(nóng)民宅基地，那相當(dāng)數(shù)量的城市人口也許可以到農(nóng)村購買或建造價格相對低廉的房屋。
由此看來，取消城鄉(xiāng)二元分隔的戶籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由這些原則的要求，也是現(xiàn)實的需要。勞動力、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向自由流動，可以逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，同時解決城市和鄉(xiāng)村及兩地居民所面臨的大多數(shù)問題。
改革已經(jīng)啟動。近些年來，已有12個省級行政區(qū)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。廣東省佛山、深圳、中山等地將城鎮(zhèn)化水平較高的農(nóng)村地區(qū)居民統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，實行城市化管理。
不過，總體看來，戶口登記制度改革的步伐過于謹(jǐn)慎。要建設(shè)法治國家，就必須按照人人平等、遷徙自由的原則，徹底改變戶籍登記觀念。政府可以進(jìn)行戶籍登記，但這種登記只應(yīng)用于方便管理、及供應(yīng)服務(wù)，而絕不能作為限制人口流動的手段。
循此原則，戶籍登記制度應(yīng)從事前登記改為事后登記。不論是遷出地還是遷入地政府，都無權(quán)阻止一個公民在國境之內(nèi)選擇自己的居住地。政府僅應(yīng)當(dāng)對個人的自由選擇予以承認(rèn)。一個人遷入某地，達(dá)到某些明確的條件，比如擁有固定住所，不論是自有還是租賃，常住若干時間，且在一定時間內(nèi)沒有刑事犯罪記錄，即可順利登記為本地居民。
不過，從政府部門到專家學(xué)者，大多擔(dān)心取消事前審查的戶口登記制度，會讓城市政府背上沉重的公共服務(wù)與福利供應(yīng)負(fù)擔(dān)。但首先，那些具有遷徙意愿的農(nóng)村人口早就已經(jīng)生活在城市。因而，流入城市的人口并不會因為拋棄事前戶口登記制而急劇增加；其次，事后登記也并不等于沒有任何標(biāo)準(zhǔn)，很多短期居住、始終流動或沒有固定住所者，也不得獲得登記；第三，政府本來也應(yīng)當(dāng)按照公平原則對福利制度進(jìn)行改革，讓每個對本地發(fā)展作出貢獻(xiàn)者都享有相應(yīng)的福利。
最后一點(diǎn)，也是最重要的一點(diǎn)，任何改革，都不能過分遷就現(xiàn)實，指望依靠權(quán)宜之計來解決問題，事實也一再證明，權(quán)宜之計解決不了問題。假如人們已經(jīng)認(rèn)識到人口的事前登記制度不合乎法治、憲政原則，整個社會也形成了盡快改變它的政治愿望，那對政府來說，明智的做法就是盡快改變它。繼續(xù)繞著舊制度打轉(zhuǎn)，靠暫住證修補(bǔ)舊制度，或者對城市需要的人才發(fā)放“綠卡”，只會挫傷人們對政府的信心。
