“截至2007年初，中國(guó)各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃；給予黨紀(jì)處分927人，給予刑事處罰160多人。”昨日，監(jiān)察部、國(guó)土資源部通報(bào)了土地違法違規(guī)典型案件。面對(duì)過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，面對(duì)房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)虛火過(guò)旺，國(guó)家已開(kāi)始對(duì)這些問(wèn)題的病根——“土地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行全面清理檢查。
上百名縣處級(jí)干部因土地問(wèn)題受處分
在昨日的新聞發(fā)布會(huì)上，監(jiān)察部副部長(zhǎng)屈萬(wàn)祥說(shuō)，監(jiān)察部、國(guó)土資源部于去年10月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，截至2007年初，各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃，100多名縣處級(jí)干部受到政紀(jì)處分。
這些違法違規(guī)案主要涉及的問(wèn)題包括：村委會(huì)非法出租集體土地，非法批準(zhǔn)企業(yè)占用耕地；各地開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)，非法征收耕地，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；市級(jí)政府低價(jià)協(xié)議出讓建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。
針對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的土地違法形勢(shì)，國(guó)土資源部從9月中旬起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展土地執(zhí)法百日行動(dòng)，主要清理、查處“以租代征”，違反土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模，未批先用三類土地違法違規(guī)行為。
截至日前，全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)已經(jīng)基本摸清了違法用地的底數(shù)。已在全國(guó)初步圈定了土地違法違規(guī)重點(diǎn)地區(qū)58個(gè)，其中12個(gè)作為國(guó)土資源部直接督促整改重點(diǎn)，46個(gè)作為省級(jí)國(guó)土資源部門督促整改的重點(diǎn)；初步圈定典型違法案件251件，其中國(guó)土資源部圈定37件，各省(區(qū)、市)圈定214件，將由國(guó)土資源部和各省級(jí)國(guó)土資源部門直接查辦和跟蹤督辦。
針對(duì)土地執(zhí)法百日行動(dòng)中清理出來(lái)的土地違規(guī)違法案件，國(guó)土資源部已經(jīng)下發(fā)最后通牒。國(guó)土部上周已經(jīng)向社會(huì)發(fā)布了《全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)查處糾正工作的若干處理意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。
國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)《意見(jiàn)》要求，對(duì)清查中發(fā)現(xiàn)的“以租代征”、“違規(guī)新設(shè)與擴(kuò)區(qū)”等違規(guī)違法用地行為，首先要責(zé)令停工；依照土地管理法律法規(guī)，該拆除的拆除，該沒(méi)收的沒(méi)收。特別是對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，以及雖符合土地利用總體規(guī)劃，但屬于禁止用地目錄和限制用地目錄中不符合供地條件的建設(shè)項(xiàng)目用地，一律不得補(bǔ)辦用地審批手續(xù)。
違規(guī)用地陷入監(jiān)察和懲罰兩難境地
昨日被曝光的10起違法用地案件中，半數(shù)都有地方政府部門參與其中，另有兩起和村委會(huì)有關(guān)。例如陜西某紡織公司以租代征違法占地案，涉及土地39.81畝�？h國(guó)土資源局向督察組報(bào)告該案情況時(shí)弄虛作假，將違法用地面積填報(bào)為7.69畝。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員李景國(guó)指出，正是因?yàn)橐恍┑胤秸块T參與到違規(guī)用地中，幫助遮掩，導(dǎo)致查處違規(guī)用地難度非常大。即使被查處，因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義，懲罰措施也很難落實(shí)到位。從中央下達(dá)下來(lái)的處罰命令，有可能最后就不了了之了。
國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶曾表示，對(duì)違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年11月至2006年8月，中部某省各級(jí)國(guó)土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨政紀(jì)處分建議96人，實(shí)際落實(shí)不到一半；向司法機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實(shí)際僅追究7人。沿海某市國(guó)土部門2005、2006兩年向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行937件，僅執(zhí)行了1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，刺激了一些政府和部門違法用地。
1986年，我國(guó)采用土地行政管理制度。由于土地的屬地性，管理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，“條、塊”管理矛盾突出，實(shí)際的土地資源利用、使用計(jì)劃一般都出自地方政府之手，形成了一種地方集權(quán)壟斷。
為了破除土地資源的地方壁壘，2004年，國(guó)家對(duì)省以下土地實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國(guó)土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級(jí)國(guó)土部門，以期對(duì)各級(jí)地方政府亂批土地、開(kāi)發(fā)區(qū)熱、土地閑置、批占耕地現(xiàn)象進(jìn)行有力遏制。
業(yè)內(nèi)人士指出，由于土地管理絕對(duì)權(quán)限仍保留在地方政府手里，省級(jí)土地垂直管理的效用也是打了折扣的，以前那種土地濫權(quán)現(xiàn)象并沒(méi)有被扼制。2006年出臺(tái)的土地督察制，向地方派駐9個(gè)土地督察局，加強(qiáng)了中央對(duì)土地垂直管理的力度。但目前仍留有許多懸而未決的問(wèn)題。
高額利潤(rùn)驅(qū)使地方政府違規(guī)批地
英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾有名言：勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。用這句話不難解釋違法用地現(xiàn)象大量產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析指出，違法用地屢禁不止主要源自土地升值收益和利益分配問(wèn)題。
隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)變動(dòng)劇烈，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異很大，土地利用的相關(guān)政令和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾。
用張新寶的話說(shuō)，目前以需求主導(dǎo)供地的模式仍未轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在主流用地模式仍是“土地圍繞項(xiàng)目轉(zhuǎn)”。尤其是書(shū)記、市長(zhǎng)千方百計(jì)引來(lái)的項(xiàng)目，國(guó)土資源部門就得想方設(shè)法為其供地。
業(yè)界有這樣一種說(shuō)法：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。
“由于土地違法違規(guī)監(jiān)管和懲罰的力度不夠，再加上違規(guī)主體都是地方政府或者與其有相連經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，造成了對(duì)制度的執(zhí)行不夠嚴(yán)格�！迸ｘP瑞表示。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元日前也強(qiáng)調(diào)，政府部門特別是國(guó)土資源管理部門，除了要依法行政之外，還要很好地?fù)?dān)負(fù)起協(xié)調(diào)利益關(guān)系的責(zé)任。嚴(yán)格土地管理，要更注重經(jīng)濟(jì)手段。
10起典型違法用地案件
□ 湖南省長(zhǎng)沙市雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)違法用地案
□ 湖北省某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司非法占地案
□ 廣東省開(kāi)平市政府非法批地案
□ 陜西省某藥業(yè)公司違法占地案
□ 廣東省鶴山市擅自調(diào)整規(guī)劃、違法補(bǔ)辦用地手續(xù)案
□ 天津市津南區(qū)辛莊鎮(zhèn)白塘口村委會(huì)違法出租土地案
□ 天津市西青區(qū)王穩(wěn)莊鎮(zhèn)所屬村組非法出租土地案
□ 黑龍江省黑河市政府非法批地案
□ 陜西省眉縣違法用地案
□ 黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)利民開(kāi)發(fā)區(qū)非法低價(jià)出讓國(guó)有土地案
土地管理制度仍有待改善
隨著社會(huì)進(jìn)步，土地利用過(guò)程中面臨多方面的利益博弈，土地牽涉的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面問(wèn)題非常復(fù)雜。所以隨著對(duì)所出現(xiàn)矛盾的不斷認(rèn)識(shí)，《土地管理法》應(yīng)及時(shí)修改。
分析人士指出，之所以土地違法違規(guī)屢禁不止，關(guān)鍵原因在于《土地管理法》賦予政府部門代表國(guó)家對(duì)土地強(qiáng)行征收、壟斷經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，由此產(chǎn)生了巨大的利益驅(qū)動(dòng)能量，使得地方政府不惜違法侵占農(nóng)民土地。如果修改《土地管理法》，應(yīng)該取消、至少要弱化政府部門的土地經(jīng)營(yíng)功能，讓政府部門將更多的精力放在土地利用規(guī)劃和監(jiān)管上。
從所通報(bào)的案件可以看出，村委會(huì)在土地利用中時(shí)常扮演違法違規(guī)角色。對(duì)此，法學(xué)專家建議，應(yīng)修改《土地管理法》，進(jìn)一步明確，村委會(huì)在享有和行使土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)時(shí)有哪些義務(wù)，以及其違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)該通過(guò)修改《土地管理法》建立起土地所有者、使用者對(duì)行使土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。
現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，但并沒(méi)有明確侵害土地所有者的合法權(quán)益時(shí)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。
我國(guó)《土地管理法》1986年頒布，已在1988年、1998年和2004年做過(guò)修改。
在國(guó)務(wù)院新聞辦此前召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家土地副總督察甘藏春曾表示，通過(guò)對(duì)清理這類土地違法違規(guī)行為的系統(tǒng)分析，找出規(guī)律性的東西，然后制定相應(yīng)的政策措施。
在開(kāi)展百日行動(dòng)的同時(shí)，國(guó)土部也在組織起草關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地管理的規(guī)定。通過(guò)這些規(guī)定，總結(jié)百日行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的一些制度性漏洞，進(jìn)一步完善土地管理制度。
國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這次百日?qǐng)?zhí)法行動(dòng)也是為修改《土地管理法》進(jìn)行探索。力爭(zhēng)在查處土地違規(guī)違法方面有新的措施、新的探索。在總結(jié)多年來(lái)土地執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上探索新的機(jī)制，為今后查處違規(guī)違法用地行為提供新的思路和方法。
(趙艷紅 丁蕊/文 王曉瑩/制圖 李烝/制表)
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