10月15日,參加政協(xié)十一屆全國委員會常務(wù)委員會第三次會議的全國政協(xié)常委集中學(xué)習(xí)了三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》文件。據(jù)悉,《決定》已明確今后政府征地范圍將進(jìn)一步縮小,僅限于滿足公共利益的需要。(10月16日《新京報》)
“縮小政府征地范圍,僅限于滿足公共利益的需要”,中央的這一政策決定,無疑非常重要。這既有利于從源頭上保障農(nóng)民的土地權(quán)利,以及基于此的各種切實(shí)生活利益,推動農(nóng)村改革健康發(fā)展,另一方面,也是避免地方政府濫用征地權(quán),遏制土地違法、腐敗案件的現(xiàn)實(shí)需要和重要途徑。
但同時也要看到,要實(shí)現(xiàn)上述這些好處,“縮小政府征地范圍”只是事情的一方面,接下來同樣重要的另一方面是:“公共利益”邊界必須得到盡可能的厘清和明確。否則,征地行為中的地方政府,有可能利用自身掌握解釋權(quán)的優(yōu)勢,打著“公共利益”的旗號,向農(nóng)民擴(kuò)大征地范圍,而這樣一來,中央“縮小政府征地范圍”以保護(hù)農(nóng)民利益的政策初衷,會面臨被偷換的危險。
我們知道,目前無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》,均沒有對征地及土地使用開發(fā)中“公共利益”的邊界范圍作出明確界定。確實(shí),正如此前有關(guān)專家指出的一樣:“現(xiàn)實(shí)具體情況紛繁復(fù)雜,抽象概括出一個‘公共利益’的具體界限,在技術(shù)上很難!钡蚁耄@種技術(shù)上的難度,不應(yīng)該成為在這個問題上不作為的理由。
順著中央“縮小政府征地范圍”政策的思路,在難以正面界定公共利益的情況下,筆者以為,我們不妨先從反面——也即通過縮小公共利益外延的方式,首先排除那些明顯的非公共利益內(nèi)容,來達(dá)到使公共利益邊界范圍更加清晰明確的目的。
據(jù)資料顯示,“截至2007年底,80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地”。顯然,在這里,由開發(fā)商主導(dǎo)的、以商業(yè)牟利為目的的“房地產(chǎn)開發(fā)”征地,具有明顯的私益性,應(yīng)當(dāng)被排除在“公共利益”的范圍之外。另外,“高速公路建設(shè)用地”,乍一看屬于公共利益的范疇——畢竟,公路是眾所周知的公共性基礎(chǔ)設(shè)施,但從當(dāng)前的公路收費(fèi)現(xiàn)實(shí)來看,事實(shí)恐怕也不盡然——如果一條高速公路建成后被劃歸“經(jīng)營性公路”,完全為企業(yè)或部門的經(jīng)營獲利而服務(wù),那么同樣不能被列入公共利益的范圍。
總之,一切以私益部門如企業(yè)為主體進(jìn)行的土地開發(fā),或者最終以實(shí)現(xiàn)私益為目的的土地開發(fā),均應(yīng)從公共利益中排除出來,并將此作為厘清土地征用公共利益的底線。不然的話,征地行為將有可能會被私益所俘獲,淪為后者牟利的工具。 (張貴峰)
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