(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
在房市中，小產(chǎn)權(quán)房如同一條鯰魚(yú)，引發(fā)了市場(chǎng)的震蕩。而它所帶來(lái)的土地收益分配重構(gòu)，是它命運(yùn)多舛的根源
★ 本刊記者／劉彥 謝良兵
“要買(mǎi)85萬(wàn)的二層小樓或者三合院要趁早，看房的人太多了。”
當(dāng)記者來(lái)到北京市昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)香堂村時(shí)，這里的一位售樓小姐用不太熱情的口吻介紹說(shuō)。在她的嘴里，即使來(lái)者是村里的最高長(zhǎng)官——村支書(shū)張文山，要買(mǎi)這房子也絕不打折。
香堂村自1998年以后，有許多北京名流陸續(xù)涌入，甚至有一些還是演藝界明星、藝術(shù)家。在這里，賣(mài)房最火的時(shí)候，一天能賣(mài)出十幾套，甚至曾經(jīng)創(chuàng)下一個(gè)月內(nèi)售出100多套的紀(jì)錄。
熱銷(xiāo)的原因并不難理解——這里的房?jī)r(jià)只有周?chē)?lèi)地段正常房?jī)r(jià)的三分之一甚至四分之一。香堂村出售的就是所謂“小產(chǎn)權(quán)房”。在這里購(gòu)房的業(yè)主，也只能拿到一份“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)證。
像香堂村這樣大肆銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”的，在北京絕非少數(shù)，房山、通州、密云、順義等京郊區(qū)縣，皆有小產(chǎn)權(quán)房的蹤跡。
事實(shí)上，在北京迅速擴(kuò)張其城市化半徑的早期，“小產(chǎn)權(quán)房”就已經(jīng)現(xiàn)身其中了。
小產(chǎn)權(quán)房的漸進(jìn)
早在1994年，香堂村就已經(jīng)開(kāi)始出售200平方米大小的村建別墅，售價(jià)為5萬(wàn)元一套，2003年時(shí)售價(jià)是27萬(wàn)元。而如今，這里一套別墅的售價(jià)已經(jīng)暴漲至85萬(wàn)元，盡管如此，仍較周邊的大產(chǎn)權(quán)房有鮮明的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。
13年間，香堂村陸續(xù)開(kāi)發(fā)了10個(gè)這樣對(duì)外銷(xiāo)售的小區(qū)，幾乎與北京市內(nèi)房?jī)r(jià)上漲保持著同步，小區(qū)的建設(shè)從早期零散的滿(mǎn)足少數(shù)人對(duì)此地自然環(huán)境、山水風(fēng) 的個(gè)性需求，轉(zhuǎn)型為成熟的商品住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)。
像香堂村這樣，在荒地上建造的對(duì)外出售的小產(chǎn)權(quán)房，是北京小產(chǎn)權(quán)房最為多見(jiàn)的形態(tài)。這一類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，可謂村集體在土地增值開(kāi)發(fā)上自利意識(shí)的萌芽。
在村集體自主開(kāi)發(fā)之外，引入外力直接開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體土地的小產(chǎn)權(quán)房案例也開(kāi)始出現(xiàn)。
1998年，北京市國(guó)林科農(nóng)有限公司租用了昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)東三旗村的農(nóng)民土地，換得該土地50年的使用權(quán)。隨后國(guó)林科農(nóng)在這片租用的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)了王府家庭農(nóng)場(chǎng)別墅區(qū)。
開(kāi)發(fā)之初，一套占地1畝左右、住宅建筑面積約300平方米的兩層別墅小院，價(jià)格在30萬(wàn)元左右。而如今，這里的二手房交易價(jià)格已經(jīng)達(dá)到150萬(wàn)元一套。但可以參照的是，在北京著名的“玫瑰園”小區(qū)，這樣建筑面積的別墅，價(jià)格應(yīng)高達(dá)1000萬(wàn)元。
2001年，王府家庭農(nóng)場(chǎng)二期因“土地占用耕地”而被違法公示，建筑面積約3萬(wàn)平方米的174棟別墅二期工程被當(dāng)即拆除。但項(xiàng)目一期的住戶(hù)被默許繼續(xù)在這里居住。王府家族農(nóng)場(chǎng)的物業(yè)管理人員還明確告訴記者，他們可以替有購(gòu)房意向者在小區(qū)內(nèi)尋找二手房源，只不過(guò)使用期限只剩下41年(使用期限從1998年起算，已經(jīng)過(guò)去了9年)。
大約在這個(gè)時(shí)候，北京小產(chǎn)權(quán)房的二手交易市場(chǎng)漸成規(guī)模。
伴隨著北京城市化進(jìn)程的加速，大小產(chǎn)權(quán)房混合開(kāi)發(fā)的情形也在北京出現(xiàn)。這一次參與開(kāi)發(fā)的主體也更為特殊。
2005年，蘭玉明當(dāng)時(shí)還是北京市海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)大清村的村民，他原來(lái)居住的村落土地被國(guó)家征用開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商是永泰房地產(chǎn)。在這塊土地上興建的“酈城長(zhǎng)清園”，成了蘭玉明新的居所。但與其他業(yè)主不同的是，蘭玉明所持有的房屋產(chǎn)權(quán)證并非國(guó)家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，而都是由四季青鄉(xiāng)頒發(fā)的。根據(jù)記者的調(diào)查，類(lèi)似蘭玉明這樣的回遷戶(hù)在“酈城”有2000多戶(hù)，分住在12棟樓，所持的均為鄉(xiāng)頒產(chǎn)權(quán)證。
造成如此情形的原因很簡(jiǎn)單，“酈城”建設(shè)開(kāi)發(fā)用地并非全部經(jīng)過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)性，因此才會(huì)誕生這樣同一片土地、同一個(gè)開(kāi)發(fā)商、同一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，卻持有不同產(chǎn)權(quán)證明的怪現(xiàn)象。
開(kāi)發(fā)成本解析
顯然，僅僅一紙文書(shū)，并不會(huì)改變從獲得土地、平整土地開(kāi)始這一棟棟大樓的開(kāi)發(fā)成本，巨大的價(jià)格差異，也絕不僅僅只是對(duì)于產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定。
在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)之前，城市房地產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)如果用的是原農(nóng)村集體土地，須經(jīng)如下手續(xù)：首先，該地必須符合該市的土地利用規(guī)劃，并先由國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)后再出售給購(gòu)房人。
現(xiàn)有建設(shè)用地的審批權(quán)屬于市、縣人民政府，土地收益也屬于市、縣人民政府。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條的規(guī)定，城鎮(zhèn)商品房預(yù)售，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書(shū)；(二)持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證；(三)按提供預(yù)售的商品房計(jì)算，投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期;(四)向縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)辦理預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證明。
四個(gè)必須符合的條件，事實(shí)上就成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的四個(gè)主要階段。而與這四項(xiàng)規(guī)定所相關(guān)的是各類(lèi)稅費(fèi)與土地出讓金的開(kāi)發(fā)開(kāi)支。
在房地產(chǎn)批租與開(kāi)發(fā)階段，稅費(fèi)包括土地出讓金、土地使用稅(費(fèi))、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)、市政配套設(shè)施費(fèi)、契稅等;在報(bào)建階段，稅費(fèi)包括建設(shè)工程許可費(fèi)、建設(shè)工程備案費(fèi)、施工許可報(bào)建費(fèi)(包括安檢費(fèi)、質(zhì)檢費(fèi)、試樁費(fèi)、造價(jià)審核費(fèi)、墻體基金、水泥基金等)；建設(shè)階段的稅費(fèi)包括營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅及教育費(fèi)附加、印花稅、質(zhì)檢費(fèi)和工程管理費(fèi)等；在房地產(chǎn)流通階段，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要有營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅及教育費(fèi)附加、轉(zhuǎn)移登記費(fèi)、印花稅、土地增值稅、契稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。在房地產(chǎn)保有階段，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅。其中，共計(jì)稅12種、費(fèi)和基金500余項(xiàng)。
根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)教授施正文的分析，在稅費(fèi)和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7%左右，93%是費(fèi)和出讓金。
北京一位房地產(chǎn)商告訴記者，稅費(fèi)成本經(jīng)過(guò)幾輪緊縮的宏觀調(diào)控政策，比重不斷上升，在他開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)中，最近的項(xiàng)目，稅費(fèi)和土地出讓金的支出已經(jīng)占到房?jī)r(jià)成本的61%。
而有學(xué)者調(diào)查認(rèn)為，這一成本在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中大約會(huì)占到50%，也一定程度上印證了這一說(shuō)法。
另?yè)?jù)北京大學(xué)教授平新喬所帶領(lǐng)的一個(gè)課題組調(diào)查結(jié)果，根據(jù)受訪地區(qū)數(shù)據(jù)顯示，2006年全國(guó)土地出讓收入平均地價(jià)3800元/平方米，這比一年前的1800元/平方米猛增了111%。
反觀小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差別，是其較大產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)成本差異巨大的原因。
香堂村的小產(chǎn)權(quán)房均蓋在村里的荒山廢地上，不需要繳納類(lèi)似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金(其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用)，因而先省去了土地出讓金一項(xiàng)；此外，由村集體牽頭開(kāi)發(fā)，也省去了開(kāi)發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。
另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用(如學(xué)校)、應(yīng)繳納的稅款、營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開(kāi)發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過(guò)1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)價(jià)格低廉的決定性因素。
土地財(cái)政之殤
對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)打破了舊有的游戲規(guī)則。而對(duì)于地方政府而言，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，土地出讓金和各種相關(guān)稅費(fèi)早已是他們財(cái)政收入的主力。小產(chǎn)權(quán)房的突然出現(xiàn)，使他們失去了獲取這些收益的可能。
根據(jù)國(guó)研中心課題組公布的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)：在東部一些縣市，除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60%以上。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2006年與世界銀行就土地問(wèn)題所做的調(diào)查也顯示，在東部沿海省份，每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40萬(wàn)至50萬(wàn)畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。
從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積為172.58萬(wàn)畝(含耕地113.57萬(wàn)畝)，其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬(wàn)畝(其中耕地約為70%左右)。
由此可見(jiàn)，國(guó)家征用農(nóng)村集體所有土地，已經(jīng)成為新增建設(shè)用地的常用形式。
而土地儲(chǔ)備中心的出現(xiàn)，則加速了這一進(jìn)程。
北京市在2002年1月31日提出了北京市建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的基本框架。包括成立土地儲(chǔ)備中心、建立土地交易市場(chǎng)、制定土地供應(yīng)計(jì)劃和出讓計(jì)劃、明確土地儲(chǔ)備范圍和資金來(lái)源等。
土地儲(chǔ)備制度實(shí)施之后，首先，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面，必須由縣級(jí)以上政府統(tǒng)一征用后，由土地部門(mén)統(tǒng)一出讓?zhuān)瑝艛嗔送恋匾患?jí)市場(chǎng)；另一方面，針對(duì)城市存量土地，利用率低或閑置土地，以及出讓后兩年未開(kāi)發(fā)的土地，縣級(jí)以上政府可以回收到土地儲(chǔ)備庫(kù)，由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一出讓。自此，縣級(jí)以上土地儲(chǔ)備中心成為城市建設(shè)用地的惟一供應(yīng)者。
政府收益的另外一大部分則來(lái)自“土地銀行”所產(chǎn)生的貸款。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英的調(diào)查，在浙江一些發(fā)達(dá)的市縣，每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資上百億元，甚至數(shù)百億元。這些投資里面，屬于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的，只占不到10%，土地出讓金占20%～30%，另外的60%，甚至70%的資金則是依靠銀行貸款。
各級(jí)土地儲(chǔ)備中心，還有政府成立的一些公司，開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)，拿儲(chǔ)備起來(lái)的土地作抵押，到銀行貸款，起作用的主要是政府信用。
最終，農(nóng)村集體土地成了政府土地儲(chǔ)備中最大的金礦，也是地方政府財(cái)政的終極支柱。2002年以后，浙江某縣收購(gòu)的儲(chǔ)備土地中存量土地只占12%，而新征的農(nóng)村土地占88%。地方政府自導(dǎo)自演的土地財(cái)政，以攫取農(nóng)村土地增值收益手段維持著。
房?jī)r(jià)激起的沖動(dòng)
伴隨著地方政府在土地財(cái)政的利益驅(qū)使下的經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市行動(dòng)，城市房?jī)r(jià)卻在節(jié)節(jié)高升。
首先是土地儲(chǔ)備制度所帶來(lái)的效果立竿見(jiàn)影。杭州市從1997年8月實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度以后，商品房均價(jià)從2700元/平方米，增至2001年底的5000元/平方米。
2002年4月3日，《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定自2002年7月1日起，土地出讓必須招拍掛，原則為“最高應(yīng)價(jià)者為競(jìng)得人”。這一制度成為推高房?jī)r(jià)的又一利器。如北京通州的一塊地起始價(jià)為1.24億元，但成交價(jià)高達(dá)4.08億元，高出起拍價(jià)229%。
根據(jù)北京市個(gè)人集資建房倡導(dǎo)者于凌罡的統(tǒng)計(jì)，北京市地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例，近年來(lái)上升很快。招拍掛以來(lái)，競(jìng)買(mǎi)溢價(jià)占政府土地出讓金收入比例的63.04%。
在北京，2004年銷(xiāo)售商品房2602萬(wàn)平米，銷(xiāo)售均價(jià)為6178元/平米；2005年，北京銷(xiāo)售商品房2217萬(wàn)平米，銷(xiāo)售均價(jià)7534元/平米，漲幅21.95%；2006年，北京銷(xiāo)售商品房2288萬(wàn)平米，銷(xiāo)售均價(jià)8792元/平米，漲幅16.7%。
眼看著原屬于自己的土地增值如此迅猛，農(nóng)村集體土地上的所有權(quán)人們自然不會(huì)視若無(wú)睹。在大產(chǎn)權(quán)房體系下的收益分配鏈中被忽視的村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，組織起農(nóng)村土地上的村民們搶先開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。
北京市我愛(ài)我家房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司副總經(jīng)理胡景暉在接受媒體采訪時(shí)稱(chēng)，目前北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會(huì)超過(guò)1000萬(wàn)平方米，而北京市經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房未來(lái)三年的目標(biāo)才是兩個(gè)1000萬(wàn)平方米。這一數(shù)據(jù)足見(jiàn)北京農(nóng)村集體土地所有者，在留住自家土地增值收益上的沖動(dòng)有多么的強(qiáng)烈。
在政府開(kāi)發(fā)之前搶先開(kāi)發(fā)，似乎成了讓土地增值收益向下分配的惟一選擇。
胡景暉也證實(shí)，的確是在2003年之后，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)也開(kāi)始變?yōu)楫?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、鄉(xiāng)政府的大規(guī)模開(kāi)發(fā)行為，很多人開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，作為第一居所使用。
也正是在2003年前后，北京房?jī)r(jià)進(jìn)入了歷史上最為高漲的上升期。小產(chǎn)權(quán)房的迅猛增長(zhǎng)，不可否認(rèn)，正是基于房?jī)r(jià)上漲所帶來(lái)的沖動(dòng)。
利益重構(gòu)嘗試
把土地開(kāi)發(fā)的收益盡量多地留在本村，是農(nóng)村集體大力開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的經(jīng)濟(jì)誘因。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)，直接改變了原有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的土地增值收益分配。最主要的受益者從縣市級(jí)政府和房地產(chǎn)商，變成了村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)民。
北京市被叫停的青龍頭村“千湖庭院”別墅項(xiàng)目，就是農(nóng)民試圖撇開(kāi)地方政府，與開(kāi)發(fā)商共同分享土地收益的標(biāo)本。
建成后的別墅售價(jià)預(yù)計(jì)在3500元/平方米左右，而根據(jù)北京市國(guó)土資源局?jǐn)?shù)據(jù)，與青龍頭項(xiàng)目同處房山三級(jí)地價(jià)區(qū)的“福星家園”樓盤(pán)，售價(jià)在5000元／平方米上下。顯然，除村民與開(kāi)發(fā)商獲利以外，購(gòu)房者也能從中省出不少購(gòu)房成本。
不可回避的事實(shí)是，青龍頭村的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，徹底打破了既有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利益分配格局。
根據(jù)國(guó)研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開(kāi)發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。
另?yè)?jù)東北財(cái)經(jīng)大學(xué)教授姜春海的研究，從2004年房地產(chǎn)銷(xiāo)售收入來(lái)看，開(kāi)發(fā)商所獲利比例為20%～30%，甚至40%以上(當(dāng)年獲利2000多億元，利潤(rùn)率為16%左右);政府占30%～40%(獲利3000多億元)，金融機(jī)構(gòu)占5%～10%(利息收入1000多億元)，建筑商10%～15%，5%～10%“非正�！绷魇А�
然而計(jì)算青龍頭村的規(guī)劃方案，村民將獲利4500萬(wàn)元、開(kāi)發(fā)商獲利1500萬(wàn)元、村集體獲利公建住房與150萬(wàn)元的項(xiàng)目股權(quán)收益。
顯然，在這個(gè)利益重構(gòu)的分配格局中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的最大獲利者既不是地方政府，也不再是開(kāi)發(fā)商，而是村民與村集體。
撇開(kāi)了政府的收益分配，也就必定失去了當(dāng)前政策的保障，這便是小產(chǎn)權(quán)房遭遇重重阻隔的利益現(xiàn)實(shí)�！�
