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"小產(chǎn)權(quán)"值得大討論 放開農(nóng)村宅基地市場可解決
2007年07月04日 14:05 來源:法制日報


    北京市國土資源局六月底全面叫停違法占用農(nóng)村集體土地的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房,根據(jù)部署,違規(guī)開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房全部要停工停售。北京多個曾熱銷的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房目前已停止銷售,已購買此類樓盤的市民尚待相關(guān)善后政策出臺,無條件拆除還是合法化成為各方關(guān)注焦點。圖為京郊一處著名水景“小產(chǎn)權(quán)”樓盤,因價低、環(huán)境優(yōu)美吸引了不少市民在此購房。(資料圖) 中新社發(fā) 徐曦弋 攝


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  解決這一問題的一個根本方法是,放開農(nóng)村宅基地市場,讓農(nóng)村的宅基地進行市場流轉(zhuǎn)

  最近建設(shè)部“小產(chǎn)權(quán)風(fēng)險驚人”的提示使“小產(chǎn)權(quán)”問題進入公眾視野,引發(fā)前所未有的社會熱議。建設(shè)部此項行政指導(dǎo)的本意在于提醒公眾小產(chǎn)權(quán)交易的法律風(fēng)險,從而抑制人們購買“小產(chǎn)權(quán)”的沖動。但筆者以為,小產(chǎn)權(quán)問題決非一紙警示可以解決,必須對“小產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象背后現(xiàn)行土地制度進行檢討。

  所謂“所有權(quán)”,有著約定俗成的定義,這就是占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然國家法律可以對所有權(quán)的行使加以限制,但法律不能概括性地剝奪所有權(quán)中的某一項權(quán)能。某一項權(quán)能被概括性剝奪的“所有權(quán)”,不能稱之為所有權(quán)。我國現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有!倍覈F(xiàn)行土地管理法第43條卻作出了這樣的規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

  這一規(guī)定,極度地限制了農(nóng)民宅基地的處分權(quán),使農(nóng)村的宅基地,只能在村民之間轉(zhuǎn)讓,無法在整個社會自由流轉(zhuǎn),致使農(nóng)村宅基地市場始終未能發(fā)育。改革開放之初,由于人民的住宅需求尚未釋放,宅基地供求矛盾尚不突出。但其誘發(fā)的潛在社會問題,實則早就發(fā)生,這就是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的后續(xù)乏力。在土地承包制推動農(nóng)業(yè)大發(fā)展之后的若干年,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會一直難有大的起色,“三農(nóng)問題”成了困擾全社會的難題。正是出于對“三農(nóng)問題”的高度重視,中央提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的政治主張,并向全黨和全社會發(fā)出了“發(fā)展要有新思路,改革要有新突破,開放要有新局面,各項工作要有新舉措”的號召。但這一為人民所衷心擁護的政治綱領(lǐng),在農(nóng)村土地政策和法律方面,一直缺乏新思路,改革也沒有新突破,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的政治綱領(lǐng)難以落到實處。溫家寶總理曾經(jīng)多次明確提出:“中國農(nóng)民問題的核心是土地問題”。正是出于這一考慮,希望社會各界,借助于本次“小產(chǎn)權(quán)”引發(fā)的法律糾紛,發(fā)動一場社會大討論,為社會主義新農(nóng)村建設(shè),獻計獻策。

  改革開放幾十年,中國社會變遷的一個最大特點是農(nóng)村人口向城市遷移,數(shù)以億計的農(nóng)村人口進入城市,此被稱為“城市化運動”。加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,至今還是中央和地方的一項重要政策。人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移,必然導(dǎo)致城市土地資源的嚴重緊缺和房地產(chǎn)價格的飛漲。各級各地城市政府,為了抑制房價飛漲,采取經(jīng)濟適用房、限制房產(chǎn)交易價格等舉措。但從各地仍在不斷飛升的房地產(chǎn)價格來看,這些政策難有實效。其背后根本的原因,無非是宅基地供應(yīng)不足,無法滿足社會日益增長的需求。在城市人口與日俱增,宅基地供應(yīng)遠遠不能滿足社會需求的大背景下,任何壓制房價的舉措最終都會失效。而解決這一問題的一個根本方法是,放開農(nóng)村宅基地市場,讓農(nóng)村的宅基地進行市場流轉(zhuǎn)。這一政策轉(zhuǎn)型,至少可以帶來以下收益:

  首先,有效減輕侵占農(nóng)村耕地的壓力,保護基本農(nóng)田。這些年來,雖然國家三令五申,出臺各項政策和法律,保護農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田,實際結(jié)果卻是耕地被不斷地占用,以致溫家寶總理警示并宣言:“在中國,必須實行最嚴格的耕地保護制度”。我的認識是,“最嚴格的耕地保護制度”并不等于“最嚴格的處罰制度”。經(jīng)驗一再證明,僅僅靠處罰不能解決問題!白顕栏竦母乇Wo制度”必須依賴于“最科學(xué)的宅基地制度”。在城市人口不斷增長、城市需要不斷擴張的背景下,如果不放開城市周邊的農(nóng)村宅基地市場,不減輕城市發(fā)展的土地壓力,城市周邊農(nóng)用耕地被占用的命運,就永遠不可改變,城市的房地產(chǎn)價格也永遠不可能降下來。

  其次,為新農(nóng)村發(fā)展注入資金。農(nóng)村人口大量外遷,而農(nóng)村住宅只允許在村民中轉(zhuǎn)讓。供多需少,當然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的閑置和農(nóng)村房地產(chǎn)市場的蕭條以及農(nóng)村建設(shè)資金的缺乏。發(fā)展社會主義新農(nóng)村,不能僅靠政府的資金投入,必須改變現(xiàn)行政策,引導(dǎo)社會資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。政府的資金是有限的,而社會資金是無窮的。建設(shè)新農(nóng)村,政府不能僅僅依靠自身的資金力量,必須依靠政策的力量。城鎮(zhèn)的周邊就是農(nóng)村,開放城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地市場,使農(nóng)村的宅基地市場化、房地產(chǎn)市場化,使“小產(chǎn)權(quán)”合法化,必然會引導(dǎo)大量的社會資金投入城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村房地產(chǎn)市場化,一定會帶來相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施,如公路、橋梁、教育、水電等公共設(shè)施的完善。

  最后,為新農(nóng)村建設(shè)注入新文化,注入新活力。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,不僅僅意味著建新房子,修新馬路,還意味著必須建設(shè)與時代相適應(yīng)的農(nóng)村新文化和農(nóng)村新政治。沒有新文化和新政治的農(nóng)村,不能稱之為新農(nóng)村。開放農(nóng)村宅基地市場,會引發(fā)市民新一輪的“上山下鄉(xiāng)”的熱潮,會帶來城市文化與農(nóng)村文化的大融合,為鄉(xiāng)村的文化和政治建設(shè)注入新的活力。

  需要提請注意的是,按照這一思路解決農(nóng)村宅基地,有一個現(xiàn)實重大難題。這就是,至今為止,我國農(nóng)村宅基地登記制度極不完備。在宅基地登記制度尚不完備的背景下,如果一步到位地開放農(nóng)村宅基地市場,很難保證農(nóng)民不在巨大的利益沖動下,變相地將農(nóng)用耕地以宅基地名義出售。為此,改革必須本著逐步推行的原則進行。為保障改革的順利進行,從現(xiàn)在起,政府應(yīng)當首先下大力氣,對城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地進行準確、全面的登記和規(guī)劃。未經(jīng)登記和規(guī)劃的,不得進入市場流通。這樣的規(guī)定,反過來會成為促進農(nóng)民和農(nóng)村規(guī)劃新農(nóng)村和建設(shè)新農(nóng)村最強有力的動力。(何兵 中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長、教授)

 
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