支出將向公共事業(yè)傾斜
眼下，各地政府的土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比例逐漸增高，在部分地區(qū)與預(yù)算內(nèi)稅收收入不相上下，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。而與此同時(shí)，各地土地出讓金收入用于失地農(nóng)民補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，成為中央政府不得不重視的問題。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，行將出臺(tái)的改革方案將會(huì)明確提出土地收益納入地方預(yù)算管理、設(shè)立土地收益基金。這將意味著地方政府對(duì)土地收益的支出要經(jīng)過人大代表大會(huì)的批準(zhǔn)，收益使用后還要向人大代表匯報(bào)錢用在了哪里，讓人民代表在審議時(shí)有依據(jù)。比如多少比例要用于土地征收、多少用于農(nóng)民保障以及城市廉租房建設(shè)等。這些政策雖然還有不完善的地方，但起碼可以較好地對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)，設(shè)立土地收益基金也在一定程度上為土地一級(jí)開發(fā)帶來了資金上的保障。土地利用是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，需要循環(huán)起來才能發(fā)揮最大效益。
“醞釀中的方案草案指出了土地出讓收入的使用要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重等。”一位財(cái)政系統(tǒng)人士表示。
有助于遏制地方政府的用地沖動(dòng)
目前，該方案正在探討的焦點(diǎn)之一是如何規(guī)范土地出讓金的使用，除了對(duì)土地出讓金收益管理的規(guī)范以外，中央政府還希望這一方案能對(duì)地方政府的土地出讓行為起到約束作用，以遏制囤地、亂占耕地等行為。
正是在土地出讓金這筆“零花錢”的誘惑下，地方政府對(duì)“經(jīng)營(yíng)土地”趨之若鶩，擴(kuò)張城市、投資建設(shè)的沖動(dòng)經(jīng)久不衰。事實(shí)上，地方政府為了加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加投資力度，必須取得巨額的土地出讓收益。這樣，地方政府一方面低價(jià)出讓土地以吸引投資，另一方面又需要出讓大量土地以獲取城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)資金，其結(jié)果必然是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張和大量耕地被占用。所以不難理解，為什么國(guó)家?guī)追{(diào)控，建設(shè)用地總量增長(zhǎng)太快、工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等依然屢禁不止。
“方案出臺(tái)后，指望它能完全遏制住地方政府的這些行為不太可能，但是一定會(huì)為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)創(chuàng)造一個(gè)好的條件�！眹�(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)鄒曉云認(rèn)為，任何政策不可能百分之百地發(fā)揮作用，尤其是在開始階段，它是在以后的過程中不斷完善，不斷有配套措施和大環(huán)境改善之后才能達(dá)到較好的效果。而在這個(gè)過程中，包括信息的透明、利益調(diào)節(jié)機(jī)制的建立、決策監(jiān)督等等都值得探討。
不會(huì)引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)
在土地出讓金收緊的政策調(diào)控下，若地方財(cái)政對(duì)房產(chǎn)行業(yè)依賴程度過大，將直接導(dǎo)致財(cái)政收入下滑。但房地產(chǎn)稅收下降并不表明某些地方出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。有專家分析認(rèn)為，首先，只要地方政府不拿土地收益搞“形象工程”，基本不會(huì)產(chǎn)生危機(jī)；其次，這次提高土地增值稅的征收稅率可部分彌補(bǔ)缺口。
土地出讓金如何分配是改革方案的另一焦點(diǎn)，中央與地方政府的分配比例最為關(guān)鍵，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康分析指出，土地出讓金作為地方財(cái)政的重要來源，在其納入透明化管理初期，仍將傾向于地方政府。
“本次土地出讓金方案出臺(tái)后，亟待跟上的是政府間財(cái)政關(guān)系制度改革�！币晃回�(cái)政專家表示，有些地方之所以大量征地、“賣地”，主要是預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不足，而近年由于農(nóng)業(yè)稅取消、個(gè)人所得稅成為中央和地方分享的稅種，地方稅收收入又在減少，因此中央政府在收緊土地這個(gè)口子的同時(shí)，如何為地方政府留出一定的發(fā)展空間，將是未來土地管理面臨的重要課題。
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土地出讓金由來
我國(guó)向城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者征費(fèi)的制度始于1987年。當(dāng)時(shí)的土地使用費(fèi)作為地方稅的一個(gè)變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設(shè)和維護(hù)，中央并未從中獲利。1988年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開始將土地使用費(fèi)改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。土地使用稅收入，中央和地方政府按5∶5分成。
土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財(cái)政狀況。這也讓地方政府嘗到了“甜頭”，一些地方開始少繳、瞞繳部分土地使用稅。在這一背景下，1989年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定凡進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上繳財(cái)政，其中40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，�？顚Ｓ谩蓚�(gè)月后，中央提取的比例降至32%。財(cái)政部公布《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入全部上繳財(cái)政，其中先由取得收入的城市財(cái)政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40%上繳中央財(cái)政，60%留歸城市財(cái)政部門，“實(shí)行收支兩條線方式管理”。
但地方政府隱瞞土地出讓收入的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，中央提取部分仍然難以落實(shí)。
1992年，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府，按規(guī)定向中央財(cái)政上繳國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。半年后，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將上繳中央財(cái)政部分的比例，下調(diào)為5%。
1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為一些地方政府的“第二財(cái)政”。而獲益于土地的地方政府也因此有了足夠的用地沖動(dòng)，雖經(jīng)多番調(diào)控，依然存在建設(shè)用地總量增長(zhǎng)太快、工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。（朱嘯波）
