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　　2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議四審表決通過了食品安全法，從法律制度上預(yù)防和處置“三鹿事件”這類重大食品安全事故。

　　從2007年12月，食品安全法草案由國務(wù)院總理溫家寶簽署提交十屆全國人大常委會第三十一次會議初審，再到2008年8月的二審和10月的三審，這部廣受關(guān)注的法律草案的誕生經(jīng)歷了三個年頭。

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹回憶說，“在提交人大常委會審議之前，國務(wù)院法制辦從2004年的7月開始著手食品安全法的立法起草工作，所以這部法律應(yīng)該說是五年磨一劍，磨了很久，因?yàn)樗�太重大，它涉及的問題關(guān)系到每一個公民，也體現(xiàn)了黨和國家對食品安全工作的高度重視�！�

　　全國人大常委會四次審議通過的食品安全法，經(jīng)歷了多次修改和完善。全國人大法律委員會先后召開了7次會議，對食品安全法草案進(jìn)行逐條審議；全國人大教科文衛(wèi)委員會召開了2次會議，對食品安全法草案進(jìn)行審議。全國人大常委會組織了13次立法調(diào)研，立法過程中征求了31個省市區(qū)的意見。食品安全法的誕生，將對事關(guān)公眾身體健康、企業(yè)誠信與行業(yè)發(fā)展，以及社會和諧發(fā)展的食品安全問題進(jìn)行法律保障。

　　兩字之差

　　折射立法思維更新

　　·轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式是核心

　　“民以食為天，食以安為大”。

　　1995年10月30日，修訂后的食品衛(wèi)生法開始實(shí)行，對保證食品安全、保障人民群眾的身體健康發(fā)揮了重要的積極作用。盡管目前食品衛(wèi)生領(lǐng)域大約有100多個規(guī)章，還有500多個衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。但是食品安全的問題仍然比較突出，食品安全事故時有發(fā)生，牛奶中添加三聚氰胺，魷魚用氫氧化鈉浸泡，“阜陽奶粉”、“紅心鴨蛋”……暴露出現(xiàn)行的有關(guān)食品安全的制度和監(jiān)管體制不完善�！斑@次食品安全法的制定，可以說是由重大食品安全事故催生出來的�！比珖�人大常委會法工委行政法室主任李援介紹。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在全國的食品企業(yè)大約有50萬家，規(guī)模以上的企業(yè)有2.6萬家，他們的產(chǎn)品的市場占有率達(dá)到72%，這個數(shù)字說明我國的食品工業(yè)化程度相當(dāng)高，而工業(yè)化程度和產(chǎn)品質(zhì)量控制有直接關(guān)系。

　　震驚中外的“三鹿奶粉事件”的發(fā)生,直接推動了食品安全監(jiān)管制度的變遷。2008年9月18日,國家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號總局令,決定廢止《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》。10月底進(jìn)行三審的食品安全法草案,隨即對此進(jìn)行了確認(rèn),規(guī)定對食品不得實(shí)施免檢。

　　三鹿奶粉事件發(fā)生后，全國人大常委會再次進(jìn)行了針對性修改。草案三審稿由此建議增加了兩條規(guī)定：一是衛(wèi)生部門在制定食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時，要經(jīng)過評估，證明食品添加劑是安全可靠的，才能列入食品添加劑目錄；二是草案第四十五條，進(jìn)一步規(guī)定在食品添加劑目錄之外不得添加其他的物質(zhì)，以避免非食品添加劑的有毒物質(zhì)被加入。

　　十一屆全國人大常委會第五次會議三審的食品安全法草案所提出的八處新修改中，有六處都直接針對此事件。

　　據(jù)參與草案起草的專家介紹，這一輪修改重點(diǎn)增加了食品添加劑的風(fēng)險評估制度，力圖改變長期以來衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)“五龍治水”的監(jiān)管制度，確定由其中一個部門做“班長”，同時還要求負(fù)責(zé)部門必須做好食品安全的預(yù)警，并鼓勵對食品安全問題進(jìn)行輿論監(jiān)督。

　　“從食品衛(wèi)生到食品安全，兩個字的差別，表明了從觀念到監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。”李援說,“食品衛(wèi)生，通俗講就是‘干凈’，而食品安全則涉及到無毒無害。這是由對食品安全監(jiān)管的外在為主，深入到食品安全的內(nèi)在因素來進(jìn)行監(jiān)管，并且導(dǎo)致了監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變�！�

　　據(jù)李援介紹，食品安全法監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變主要有以下重點(diǎn)：

　　食品安全法明確了監(jiān)管部門的職責(zé)，確立食品安全監(jiān)管重點(diǎn)為食品的風(fēng)險檢測與風(fēng)險評估機(jī)制。國家以風(fēng)險評估的結(jié)果為依據(jù)，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，監(jiān)管部門按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)、許可、進(jìn)出口管理等監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，立即進(jìn)行處置，如報告、評估、召回、查封、處罰等。相較于以前僅關(guān)注產(chǎn)品的外標(biāo)簽和說明書的監(jiān)管方式，這種以加強(qiáng)檢測、評估和檢驗(yàn)的監(jiān)管方式更注重產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量。

　　按照食品安全法的規(guī)定，食品的全程監(jiān)管要進(jìn)入到生產(chǎn)的內(nèi)部環(huán)節(jié)中進(jìn)行，而不僅僅是事前許可和事后抽檢。涵蓋初級農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)和加工以及食品流通等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)制得以建立，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管。

　　此外，食品安全法還規(guī)定了企業(yè)自律、部門履職及社會監(jiān)督等內(nèi)容確保本法的貫徹執(zhí)行。

　　民主立法

　　新法制定反映公眾呼聲

　　·1.1萬條公眾意見參與立法

　　“食品安全法的立法過程是伴著科學(xué)立法、民主立法的原則進(jìn)行的。”全國人大常委會法工委行政法室黃薇處長介紹，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公布向社會征求意見，一個月的時間收到意見11327件，其中各類食品生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者提出的意見就占到了1/3�！�

　　黃薇回憶說，食品安全法中關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定吸納了很多公眾意見。在監(jiān)管部門的表述問題上，一審稿用了泛指性的說法，如“國務(wù)院授權(quán)部門”、“食品生產(chǎn)監(jiān)管部門”等，但沒有明確具體所指。根據(jù)征求意見，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定和相關(guān)規(guī)定，對有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，把“國務(wù)院授權(quán)部門”確定為衛(wèi)生行政部門，“食品生產(chǎn)監(jiān)管部門”為質(zhì)監(jiān)部門，“食品流通監(jiān)管部門”為工商部門，“餐飲服務(wù)監(jiān)管部門”為食品藥品監(jiān)督管理部門。

　　在對食品生產(chǎn)經(jīng)營的分層次管理問題上，不少公眾認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，小作坊和食品攤販比較多，如果一律進(jìn)行許可制管理，進(jìn)行取締的話，不符合我國的現(xiàn)實(shí)情況。立法過程吸收了這個意見，決定對小作坊和食品攤販進(jìn)行分層次管理。具體的管理辦法授權(quán)地方人大，根據(jù)本地的實(shí)際情況制定地方性法規(guī)進(jìn)行管理。

　　鐵路食品的監(jiān)管問題也吸納了公眾意見。在征求意見過程中有人提出，由于鐵路的跨省、跨地區(qū)特點(diǎn)，導(dǎo)致鐵路食品的管理不同于一般食品管理的分段監(jiān)管模式。因此食品安全法在附則中增加了一條，“鐵路運(yùn)營中食品安全的管理由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門依照本法制定”。

　　此外，針對保健食品問題，食品安全法增加規(guī)定，對聲稱具有特定保健功能的食品的“具體”管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　值得一提的是,草案規(guī)定的實(shí)施電子監(jiān)管碼制度引起很大爭議。不少企業(yè)表示,監(jiān)管碼易仿冒、查詢率低,并且增加了生產(chǎn)成本,建議不作硬性規(guī)定。公眾的意見引起了最高立法機(jī)構(gòu)的注意。

　　2008年7月25日,全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會在北京舉行了食品安全法草案立法論證會。這是十一屆全國人大常委會召開的第一次立法論證會。

　　在會上，與會者圍繞食品安全法是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定對食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行電子監(jiān)管碼制度這個問題各自闡明了自己的觀點(diǎn)和論據(jù)。

　　參加立法論證會的代表包括全國人大代表、地方人大常委會有關(guān)同志、專家學(xué)者、食品行業(yè)協(xié)會等。

　　2008年8月底,當(dāng)食品安全法草案進(jìn)入全國人大常委會會議二審的時候,細(xì)心的人發(fā)現(xiàn),涉及監(jiān)管碼的相關(guān)條款已經(jīng)刪除。

　　四次審議

　　立法內(nèi)容趨于完備

　　·將設(shè)食品安全委員會

　　2008年12月22日舉行的全國人大常委會第六次會議,又透露出了一個重要信息:國務(wù)院正在對調(diào)整食品安全監(jiān)管體制作進(jìn)一步研究論證,常委會對食品安全法草案的第四次審議將推遲進(jìn)行。在這里,最高立法機(jī)構(gòu)和普通民眾意愿多次達(dá)成了良性互動。

　　一些地方分段監(jiān)管中存在各個環(huán)節(jié)之間分工不嚴(yán)格、多頭執(zhí)法、責(zé)任不明、監(jiān)管鏈條“斷裂”等問題，因此食品安全法草案三審稿強(qiáng)調(diào)地方政府及有關(guān)部門的職責(zé)，突出“全程監(jiān)督管理”，即從源頭到餐桌都不能留有空白。

　　相較于2008年10月，食品安全法草案的第三次審議，四審?fù)ㄟ^的食品安全法作出了幾項(xiàng)重要修訂：如加強(qiáng)對食品廣告的管理，確立了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)等。

　　特別是在監(jiān)管體制上增加規(guī)定，國務(wù)院要設(shè)立食品安全委員會作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，具體的工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹對此認(rèn)為：食品安全法監(jiān)管體制的理順是食品安全立法的最重要的使命之一�，F(xiàn)在通過的食品安全法在分段管理、無縫隙銜接、各部門各司其職，并且要依法承擔(dān)責(zé)任方面，做了非常重要的規(guī)定。在我看來，這些規(guī)定是很完善的。首先，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

　　有法律專家認(rèn)為，在目前食品安全事件頻發(fā)的背景下，應(yīng)從立法和執(zhí)法層面，加大打擊，對故意、惡意違法的企業(yè)和行為人，從嚴(yán)從重處理，危害嚴(yán)重的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，提高其違法成本，震懾犯罪分子。

　　據(jù)悉，國務(wù)院正在抓緊制定食品安全法實(shí)施條例，并計(jì)劃要和食品安全法在今年6月1日同步實(shí)施。(記者 毛磊 白龍)