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要解決三農(nóng)問(wèn)題，保障農(nóng)民利益，就首先必須保障農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善與改革
自90年代以來(lái)國(guó)土資源部門一直就說(shuō)，中國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并將繼續(xù)堅(jiān)持這一政策。但事實(shí)卻是，我們的耕地迅速減少，并因此形成4000萬(wàn)失地農(nóng)民大軍，而且，每年還以數(shù)百萬(wàn)的數(shù)字在增長(zhǎng)。
另一方面，中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)在征地過(guò)程中要保障農(nóng)民利益，也提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因征地而引起的爭(zhēng)議仍然非常廣泛。征地糾紛也成為農(nóng)村貧困與不穩(wěn)定之源。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地。有關(guān)研究表明，征地引發(fā)的農(nóng)村的群體性事件已經(jīng)占到全部農(nóng)村群體性事件的65%以上。
按理說(shuō)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然需要將部分農(nóng)地，包括耕地轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地。因而，耕地以合理的速度減少，不值得大驚小怪。同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地，土地大幅度增值，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)也能夠享受到好處。但目前不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，卻讓耕地以非理性的速度減少，而農(nóng)民在失去土地的時(shí)候也沒(méi)有獲得合理的補(bǔ)償。
問(wèn)題首先出在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度上。依照現(xiàn)有法律，只有主要集中在城市的國(guó)有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體盡管享有農(nóng)地的所有權(quán)，這種所有權(quán)卻受到極大限制，不能像國(guó)有土地那樣衍生出建設(shè)使用權(quán)。因而，農(nóng)村集體就不能自行將其所有之土地轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用途，獲取土地增值的收益。相反，農(nóng)地必須經(jīng)過(guò)政府征用，變成國(guó)有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)，并向工商企業(yè)出售。這種制度決定了，要滿足城市化、工業(yè)化對(duì)土地的需要，政府必須大規(guī)模征用農(nóng)地。
假如政府能夠以合理的價(jià)格征用農(nóng)地，農(nóng)民未必會(huì)拒絕交易。問(wèn)題在于，政府在征地中的角色沖突，導(dǎo)致其難于操作。在征地活動(dòng)中，政府一身而承擔(dān)了三個(gè)角色：第一，中央政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而那些有權(quán)征地的各地政府可以影響這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，農(nóng)民卻不可能參與其中；第二，地方政府向農(nóng)民征地，實(shí)際上成為與農(nóng)民進(jìn)行土地交易的一方當(dāng)事人；第三，這個(gè)當(dāng)事人又是一級(jí)政府，它可以運(yùn)用國(guó)家機(jī)器的力量強(qiáng)制執(zhí)行交易合同。在這樣的格局下，政府自然有能力將自己的交易條款單方面強(qiáng)加給農(nóng)民，而農(nóng)民則幾乎沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的能力。
事實(shí)上地方政府在征地的時(shí)候，也是以商業(yè)理念進(jìn)行的。政府征地，僅有少部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分用于一般工商業(yè)用途，比如建立開發(fā)區(qū)。于是，各級(jí)政府就是土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷性經(jīng)營(yíng)者。任何經(jīng)營(yíng)者都會(huì)追求收益的最大化，地方政府也不例外。為此，它必然采取各種辦法抬升土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格，近兩年各地地價(jià)已經(jīng)呈現(xiàn)出非理性上漲的趨勢(shì)，各級(jí)地方政府從中獲得巨額收益。理論上它也會(huì)利用自己所掌握的一切手段，盡可能壓低支付給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者截留補(bǔ)償款，拖延支付補(bǔ)償款。這樣，在農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間，必然形成并始終維持著巨大的落差。兩者之間的差價(jià)，就由地方政府與工商企業(yè)分享了。這個(gè)巨大落差也是地方政府大規(guī)模圈地的動(dòng)力。
總之，農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地在權(quán)利上的不平等，及征地方式導(dǎo)致地方政府尋求土地收益利益最大化傾向，這二者決定了農(nóng)民無(wú)法享受土地轉(zhuǎn)換用途后的增值收益。不管是根據(jù)傳統(tǒng)，還是根據(jù)憲法與法律，農(nóng)村土地本來(lái)是屬于農(nóng)民的。但是，農(nóng)民現(xiàn)在卻無(wú)法依靠這筆財(cái)產(chǎn)獲得財(cái)富，改變自己的命運(yùn)。這二者也產(chǎn)生了一個(gè)附帶效果：地方政府盲目征地，形成一輪又一輪開發(fā)區(qū)熱，導(dǎo)致土地資源被大量浪費(fèi)。
因此，要解決三農(nóng)問(wèn)題，保障農(nóng)民利益，就首先必須保障農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善與改革。土地產(chǎn)權(quán)改革的基本方向就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的權(quán)利平等。也就是說(shuō)，農(nóng)村集體可以跟城市政府一樣，在其所擁有的土地上設(shè)立建設(shè)使用權(quán)，并以同樣的價(jià)格向工商企業(yè)轉(zhuǎn)讓。政府當(dāng)然可以對(duì)這些交易活動(dòng)進(jìn)行管制，也可以制定土地利用規(guī)劃，并且對(duì)土地交易征收賦稅；但土地增值的收益從法律上將歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體將仍然保有土地的最終所有權(quán)。可以預(yù)料，農(nóng)民比地方政府更珍惜自己的土地，并會(huì)按照市場(chǎng)價(jià)格索價(jià)。因而，讓農(nóng)民直接通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地建設(shè)使用權(quán)而向城市化和工業(yè)化提供土地，將會(huì)約束地方政府和企業(yè)節(jié)約用地。嚴(yán)格的地權(quán)制度向來(lái)是保護(hù)土地資源最有效的辦法
有些地方在這方面已經(jīng)進(jìn)行一些嘗試。比如，廣東省從去年10月開始實(shí)施《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。據(jù)此，集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股(出資)，以與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。不過(guò)，該辦法仍然禁止集體建設(shè)用地用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。
在浪費(fèi)了那么多土地、在那么多農(nóng)民的權(quán)益遭受侵犯之后，現(xiàn)在不應(yīng)再在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方面猶疑不定了。我們期待政府當(dāng)機(jī)立斷，啟動(dòng)新一輪徹底的“土地改革”。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》)
