記者近日獲悉，為了進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有商業(yè)銀行深化改革、加強(qiáng)內(nèi)部管理、完善內(nèi)控機(jī)制、提高經(jīng)營(yíng)效益，從9月開(kāi)始，審計(jì)署金融審計(jì)司將組織審計(jì)署駐各地特派員辦事處開(kāi)展對(duì)農(nóng)業(yè)銀行基層分支機(jī)構(gòu)的全面審計(jì)。
金融司正在尋求在金融審計(jì)方面的新突破。這種突破將在今年對(duì)農(nóng)業(yè)銀行的后半程審計(jì)中體現(xiàn)：從9月份開(kāi)始，金融司將組織18個(gè)特派辦，分別從其負(fù)責(zé)審計(jì)的分行中選擇一個(gè)縣級(jí)的支行進(jìn)行審計(jì)。
據(jù)了解，早在今年年初，李金華審計(jì)長(zhǎng)就向金融審計(jì)司提出了金融審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況。隨后，以金融司、武漢辦為主，圍繞著基層支行的操作風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始了近三個(gè)月的審計(jì)調(diào)查。
目前，一個(gè)針對(duì)農(nóng)業(yè)銀行基層分支機(jī)構(gòu)的審計(jì)方案正在醞釀之中。這個(gè)在對(duì)北京農(nóng)行某支行全面剖析基礎(chǔ)上形成的審計(jì)方案，勾勒出了今后金融審計(jì)的方向。金融司范鵬司長(zhǎng)在接受本刊記者采訪時(shí)表示，對(duì)金融機(jī)構(gòu)部分分支機(jī)構(gòu)實(shí)施全面審計(jì)將是今后一個(gè)時(shí)期金融審計(jì)的重點(diǎn)。
這是金融審計(jì)在審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)方面的一次重大轉(zhuǎn)變。
審計(jì)農(nóng)行初取成效
從今年4月份開(kāi)始，金融司統(tǒng)一組織了對(duì)農(nóng)業(yè)銀行總行和北京、河北等21家一級(jí)或直屬分行及其所轄部分分支機(jī)構(gòu)2004年度資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況進(jìn)行了審計(jì)。
范鵬司長(zhǎng)告訴記者，本次對(duì)農(nóng)業(yè)銀行的審計(jì)重點(diǎn)仍是緊緊圍繞“風(fēng)險(xiǎn)、管理、效益”，以真實(shí)性為基礎(chǔ)，以檢查內(nèi)部控制制度為切入點(diǎn)，以整體資產(chǎn)質(zhì)量為主線，以揭露重大違法違規(guī)問(wèn)題為突破口。
不過(guò)，與往年相比，對(duì)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即由重點(diǎn)關(guān)注總行和省級(jí)分行的經(jīng)營(yíng)管理情況向以銀行分支機(jī)構(gòu)為主要審計(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)變；由揭露和查處問(wèn)題為主要內(nèi)容向全面分析銀行風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制轉(zhuǎn)變；由單純查辦重大違規(guī)問(wèn)題和大要案線索向揭示管理薄弱環(huán)節(jié)和從體制、制度方面提出審計(jì)建議轉(zhuǎn)變。
“這就要求我們的金融審計(jì)人員必須認(rèn)真研究國(guó)有商業(yè)銀行改革發(fā)展方向，認(rèn)真研究商業(yè)銀行業(yè)務(wù)流程、資金流程和管理流程，認(rèn)真研究銀行電子信息系統(tǒng)和信息化條件下的管理模式。同時(shí)，還要積極探索新的審計(jì)組織方式和審計(jì)技術(shù)，尤其是探索計(jì)算機(jī)審計(jì)方法�！� 范鵬說(shuō)。
經(jīng)過(guò)全面分析目前我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行深化改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)目前國(guó)有商業(yè)銀行管理層次多、鏈條長(zhǎng)的實(shí)際狀況，按照李金華審計(jì)長(zhǎng)的要求，金融司確定了對(duì)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)的基本著力點(diǎn)。這就是，從推進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)內(nèi)部管理機(jī)制，為商業(yè)銀行的改革提供決策參考的角度，全面剖析農(nóng)業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)。
在這樣的思路下，銀行治理問(wèn)題納入了審計(jì)人關(guān)注的重點(diǎn)，基層金融分支機(jī)構(gòu)被納入了審計(jì)視野。
圍繞操作風(fēng)險(xiǎn)對(duì)北京農(nóng)行某支行進(jìn)行的將近三個(gè)月的試點(diǎn)解剖，就是這一思路的具體體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)這家支行的全面檢查，發(fā)現(xiàn)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)方面的問(wèn)題較為突出，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款、個(gè)人消費(fèi)貸款、關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、銀行承兌匯票等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，暴露出基層銀行管理中存在的亟需解決的一些深層次問(wèn)題。
這次審計(jì)試點(diǎn)為基層支行的全面審計(jì)提供了一個(gè)成功的范例，不僅統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)、堅(jiān)定了信心，也使審計(jì)思路逐漸清晰和成熟。即將付諸實(shí)施的《國(guó)有商業(yè)銀行基層分支機(jī)構(gòu)審計(jì)指引》，就是在這次專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合當(dāng)前金融改革的形勢(shì)而制定的。
2005年7月7日，董大勝副審計(jì)長(zhǎng)在北京農(nóng)行審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出，金融審計(jì)要重點(diǎn)做好三個(gè)結(jié)合：一是把查處國(guó)有商業(yè)銀行重大違法違規(guī)問(wèn)題與銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變相結(jié)合，研究如何使國(guó)有商業(yè)銀行改革真正取得實(shí)效；二是將基層支行審計(jì)實(shí)踐與金融審計(jì)理論研究相結(jié)合，從先進(jìn)的金融監(jiān)管理念入手，研究如何防范基層商業(yè)銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)；三是把計(jì)算機(jī)審計(jì)與手工審計(jì)和延伸審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。
對(duì)縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面審計(jì)，將重點(diǎn)檢查上級(jí)部門制定的各項(xiàng)管理制度的有效性、健全性；注意發(fā)現(xiàn)資金流動(dòng)和業(yè)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中存在的突出風(fēng)險(xiǎn)及可能存在的大要案線索。
范鵬司長(zhǎng)告訴本刊記者：“下一步就是根據(jù)金融分支機(jī)構(gòu)的審計(jì)指引，組織力量對(duì)農(nóng)業(yè)銀行部分分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審計(jì)，以摸清基層分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況及風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因�！�
分支機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)
作為銀行的基層機(jī)構(gòu)，近年來(lái)分支行的操作風(fēng)險(xiǎn)頻頻發(fā)生。
操作風(fēng)險(xiǎn)是巴塞爾新資本協(xié)議列出的銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之一，卻是中國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理者長(zhǎng)期以來(lái)所忽視的對(duì)象。無(wú)論是在操作風(fēng)險(xiǎn)管理理念、操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架，還是操作風(fēng)險(xiǎn)管理手段上，中國(guó)銀行業(yè)均還需要根據(jù)中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的實(shí)際情況加大研究和治理力度。
這幾年金融審計(jì)的情況表明，操作風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為銀行風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。
“操作風(fēng)險(xiǎn)并不是單純的風(fēng)險(xiǎn)，而是一種復(fù)合的風(fēng)險(xiǎn)，它既是由于職員的違規(guī)操作，同時(shí)也可以是由于管理系統(tǒng)的失誤造成的，既有組織層面的原因，也有技術(shù)層面的原因。同時(shí)也包括監(jiān)管層面的原因�！狈儿i司長(zhǎng)認(rèn)為。
回顧這幾年的審計(jì)，金融審計(jì)在“五統(tǒng)一”的模式下，統(tǒng)一組織了18個(gè)特派辦開(kāi)展對(duì)工商銀行、建設(shè)銀行等國(guó)有商業(yè)銀行的總行和省級(jí)分行的審計(jì)，在審計(jì)中根據(jù)需要，在有目的地對(duì)分行下轄的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了延伸審計(jì)，從中發(fā)現(xiàn)了大量的大案要案線索。諸如，工行廣東省南海支行被私營(yíng)企業(yè)主馮明康騙取20多億的貸款，就是金融審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)的。
審計(jì)情況表明，當(dāng)前商業(yè)銀行金融犯罪呈現(xiàn)出新發(fā)案件多、涉案人員層次高、涉案金額大、手段更為隱蔽的特點(diǎn)。究其原因，與銀行的一些分支機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部控制的機(jī)制還處于低水平狀態(tài)，有些機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度還處于復(fù)制監(jiān)管部門的文件、制度，特別是一些分支行對(duì)“一把手”管理監(jiān)督不力有很大的關(guān)系。
盡管，在以前的審計(jì)中，圍繞著金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的審計(jì)已經(jīng)有所涉及，并有針對(duì)性地提出了建設(shè)性的建議，這些建議在促進(jìn)商業(yè)健康發(fā)展方面起到了重要的作用。但，這僅僅限于延伸審計(jì)，還不是系統(tǒng)性的對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。
有研究金融的專家對(duì)2005年爆發(fā)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大要案頻發(fā)的現(xiàn)象指出，操作風(fēng)險(xiǎn)防范已經(jīng)成為中國(guó)銀行業(yè)管理的軟肋。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，銀行業(yè)發(fā)生的一系列大案，可以歸結(jié)為操作風(fēng)險(xiǎn)失控。事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)際銀行業(yè)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在關(guān)注銀行業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，越來(lái)越重視防范操作風(fēng)險(xiǎn)。
這些基層分支機(jī)構(gòu)大要案爆發(fā)后，有關(guān)監(jiān)管部門針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的大要案頻發(fā)的情況，開(kāi)展了案件專項(xiàng)治理工作，并針對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，要求各商業(yè)銀行特別關(guān)注操作風(fēng)險(xiǎn)。
種種現(xiàn)象顯示，國(guó)有商業(yè)銀行一些分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度存在漏洞或形同虛設(shè)，給犯罪分子以可乘之機(jī)，類似的案件在不同的機(jī)構(gòu)甚至同一銀行內(nèi)簡(jiǎn)單重復(fù)，甚至出現(xiàn)高管人員作大案后很輕易的一走了之。一個(gè)明證的事實(shí)就是，即使在專項(xiàng)治理階段，案件仍然時(shí)有發(fā)生，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)對(duì)防范操作風(fēng)險(xiǎn)13條要求的貫徹落實(shí)不力等。
由是，操作風(fēng)險(xiǎn)前所未有的成為監(jiān)管部門和媒體熱議的話題。在這樣的背景下，審計(jì)署統(tǒng)一組織18個(gè)特派辦開(kāi)展的對(duì)農(nóng)業(yè)銀行系統(tǒng)縣級(jí)支行的審計(jì)被賦予了新的內(nèi)涵。
根據(jù)本刊記者了解，從9月份開(kāi)始，金融司將選擇20家分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審計(jì)的目的就在于，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的剖析，全面促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)完善風(fēng)險(xiǎn)管理。
績(jī)效審計(jì)破題
余振東案件事發(fā)后，有分析人士發(fā)出了“集體腐敗，成為銀行支行的腐敗網(wǎng)絡(luò)”的感嘆，“金融腐敗案件給我們的啟示不僅僅是案件治理，更在于其中所體現(xiàn)的金融改革方法論問(wèn)題”。
隨著2005年中國(guó)銀行黑龍江河松街支行高山的案件暴露后，被認(rèn)為是幾乎完全復(fù)制余振東的手法。于是，如何真正建立有效的銀行法人治理結(jié)構(gòu)，并以此形成對(duì)銀行內(nèi)部既得利益者的約束，成為商業(yè)銀行健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。
正是基于此，從先進(jìn)的金融監(jiān)管理念入手，研究如何防范基層商業(yè)銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)，是這次對(duì)農(nóng)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，并在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)揭露重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和違法案件線索，從體制、制度、政策和監(jiān)管等方面找出解決問(wèn)題的建議，從更高層次上發(fā)揮金融審計(jì)監(jiān)督的作用。
在采訪中，一位多次參與國(guó)有商業(yè)銀行審計(jì)的審計(jì)人員表示，從近幾年的審計(jì)情況來(lái)看，總的來(lái)說(shuō)是商業(yè)銀行的管理在逐步加強(qiáng)，尤其是總行、分行的管理能力得到有效提高，內(nèi)部控制得到明顯加強(qiáng)，但由于治理結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，對(duì)分支機(jī)構(gòu)的控制不力。在總行和省級(jí)分行的違法違規(guī)問(wèn)題明顯下降的同時(shí)，更多的問(wèn)題則沉淀到了基層的分支機(jī)構(gòu)。
范鵬司長(zhǎng)告訴記者，對(duì)基層支行審計(jì)的關(guān)鍵不在于查處單個(gè)的違規(guī)行為，而在于從制度、體制上查找問(wèn)題，尤其是分支機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)管理、一把手的監(jiān)督等都是銀行業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)。為此，在審計(jì)中要關(guān)注幾個(gè)方面：一是風(fēng)險(xiǎn)管理，尤其是操作風(fēng)險(xiǎn)；二是一把手的經(jīng)營(yíng)決策；三是重大經(jīng)營(yíng)決策。
“通過(guò)審計(jì)，對(duì)基層支行因操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的案例逐個(gè)分析并結(jié)合具體情景進(jìn)行模擬，找出銀行實(shí)際存在的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，為國(guó)有商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范提供決策參考。”范鵬說(shuō)。
事實(shí)上，作為政府審計(jì)重要組成部分的金融審計(jì)，在促進(jìn)商業(yè)銀行強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理方面取得了很大的成績(jī)。在近幾年，金融審計(jì)更多地發(fā)揮了“眼睛”的作用，以“防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益、規(guī)范管理”為目標(biāo)，通過(guò)揭露銀行經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大違法違規(guī)問(wèn)題和突出風(fēng)險(xiǎn)，從制度、政策和監(jiān)管上分析原因，提出了深化金融體制改革方面諸多的審計(jì)建議，為建立安全、高效、穩(wěn)健的金融運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮了應(yīng)有的作用，已經(jīng)成為審計(jì)工作一個(gè)重要品牌，被稱為“審計(jì)署的品牌”或者說(shuō)是政府審計(jì)的一個(gè)“拳頭產(chǎn)品”。
采訪中，范鵬司長(zhǎng)告訴記者，金融審計(jì)在政府審計(jì)中獨(dú)具特色，與其他金融監(jiān)管部門相比有著自己的特點(diǎn)，這是開(kāi)拓創(chuàng)新的結(jié)果，今后金融審計(jì)的進(jìn)步和發(fā)展還要依靠開(kāi)拓創(chuàng)新。
對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)的審計(jì)，就是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的。下一步選擇20家分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)行全面審計(jì)，對(duì)貸款業(yè)務(wù)，包括對(duì)公貸款、個(gè)人消費(fèi)等全部業(yè)務(wù)，推進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)內(nèi)部管理機(jī)制，找出管理的漏洞，針對(duì)管理的問(wèn)題，扎扎實(shí)實(shí)地為商業(yè)銀行的改革提供決策參考。
“最終，我們通過(guò)從農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大違規(guī)問(wèn)題和突出風(fēng)險(xiǎn)，分析我國(guó)商業(yè)銀行存在的體制性、制度性缺陷并從政策和監(jiān)管等方面分析原因，提出審計(jì)建議，最終形成宏觀分析報(bào)告�！� 范鵬說(shuō)。
據(jù)了解，將要付諸實(shí)施的審計(jì)指引中提出了“注重分析商業(yè)銀行在法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理等方面存在的傾向性、普遍性問(wèn)題”的要求。對(duì)此，金融司提出了“全面審計(jì)”的要求，即對(duì)基層機(jī)構(gòu)的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。
目前可以確定的是，根據(jù)審計(jì)方案，農(nóng)業(yè)銀行各級(jí)“一把手”在資本運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的重大經(jīng)營(yíng)決策、銀行內(nèi)控機(jī)制、操作手段的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，成為本次審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)�！白⒁饨衣陡骷�(jí)負(fù)責(zé)人在經(jīng)營(yíng)管理中存在的以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、玩忽職守等違法問(wèn)題。認(rèn)真分析銀行經(jīng)營(yíng)管理中的內(nèi)控環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程，檢查銀行資金的循環(huán)流動(dòng)軌跡和結(jié)果，注意發(fā)現(xiàn)突出的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和可能存在的大要案線索。” 范鵬說(shuō)。
在這些具體詳盡的方案指引下，分支機(jī)構(gòu)的管理不到位，一把手的控制，其操作風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部控制的缺陷以及風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是管理風(fēng)險(xiǎn)突出問(wèn)題、重大風(fēng)險(xiǎn)的形式，將隨著這次審計(jì)得到全面的揭示。
在此基礎(chǔ)上，商業(yè)銀行在股份制改革中要解決的問(wèn)題清單也將隨著審計(jì)而逐步清晰起來(lái)。同樣，隨著這次審計(jì)的開(kāi)展，也預(yù)示著金融審計(jì)在朝著更高層次的目標(biāo)發(fā)展：從促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)完善管理、提高效益的角度開(kāi)展審計(jì)。
采訪中，金融司一位資深審計(jì)人員告訴記者，這次審計(jì)強(qiáng)調(diào)的全面審計(jì)，一般是為全面改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益或全面整頓企業(yè)時(shí)采用的審計(jì)方式。
從這個(gè)角度上講，金融審計(jì)已經(jīng)開(kāi)始了績(jī)效審計(jì)的探索。從更高層次上發(fā)揮金融監(jiān)督的作用，高度重視監(jiān)管客體(金融機(jī)構(gòu))內(nèi)控機(jī)制的健全和完善，集中資源關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)和效益，實(shí)施監(jiān)督績(jī)效審計(jì)，進(jìn)而有效的對(duì)金融政策合理性和監(jiān)督效果性進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。
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