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修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國(guó)人大通過(guò)，“十一五規(guī)劃”最遲在今年年底出臺(tái)。也就是說(shuō)，農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)的時(shí)間表很快將見分曉。
“十一五”期間，農(nóng)村義務(wù)教育將全面免費(fèi)。教育部副部長(zhǎng)張保慶于8月29日宣布的這一消息讓社會(huì)各界為之一振。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的義務(wù)教育只是免除了“學(xué)費(fèi)”這一項(xiàng)，在“一費(fèi)制”的名目下，學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)仍然需要家長(zhǎng)承擔(dān)；在一些寄宿制學(xué)校，家長(zhǎng)還需承擔(dān)寄宿費(fèi)。這筆費(fèi)用和農(nóng)業(yè)稅、醫(yī)療支出一起，構(gòu)成了農(nóng)民的“三大負(fù)擔(dān)”。
繼各省提前落實(shí)中央政策紛紛免除農(nóng)業(yè)稅后(至今已有27個(gè)省、市、自治區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅)，8月初中央又決定加快建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)比例翻了一番。加之這次有待落實(shí)的“教育行動(dòng)”，農(nóng)民的“三大負(fù)擔(dān)”開始得到實(shí)質(zhì)性的緩解。
免費(fèi)試點(diǎn)已有先行者
今年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在做政府工作報(bào)告時(shí)承諾，到2007年要普及“兩免一補(bǔ)”(免學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿費(fèi))，全部解決貧困地區(qū)孩子的義務(wù)教育問題(共592個(gè)縣)。如果張保慶關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)的說(shuō)法得到落實(shí)，免費(fèi)義務(wù)教育的覆蓋面將擴(kuò)大2倍以上(全國(guó)共1800個(gè)縣)。
但據(jù)本刊向教育部的一位官員了解：教育部并無(wú)農(nóng)村義務(wù)教育“全面免費(fèi)”政策的決定權(quán)，因?yàn)樯婕暗截?cái)政等諸多部門，非黨中央、國(guó)務(wù)院不能決定。
此前，教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明已經(jīng)告訴本刊，8月底將有以助學(xué)貸款為主的“一攬子”政策出臺(tái)。但其中沒有提及農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)。
“《義務(wù)教育法》正在修改之中，‘十一五規(guī)劃’也沒有最后出臺(tái)，它們都將明確農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)以及如何免的問題，所以現(xiàn)在還給不出一個(gè)具體的時(shí)間表”。教育部財(cái)務(wù)司綜合處處長(zhǎng)胡延品說(shuō)。
據(jù)本刊了解，修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國(guó)人大通過(guò)，“十一五規(guī)劃”最遲也要在今年年底出臺(tái)。也就是說(shuō)，農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)的時(shí)間表很快將見分曉。
在中央統(tǒng)一政策未出之前，和此前引起廣泛關(guān)注的醫(yī)改相同，不少地方已開始“先行”。據(jù)本刊不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)，已有海南、廣東、四川成都、山東東營(yíng)等地試行各種形式的義務(wù)教育免費(fèi)。其中，廣東的力度最大。廣東省委、省政府日前決定，從今年秋季入學(xué)開始，在全省16個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的農(nóng)村開展免費(fèi)義務(wù)教育試點(diǎn)，2006年秋季起逐步推廣，2008年秋季在全省農(nóng)村全面實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育。
但由點(diǎn)到面，即由地方試行到全國(guó)推廣，仍有很長(zhǎng)的路。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要解決的核心問題是各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)比例問題。
可以寄望的是，這一進(jìn)程或許不會(huì)太長(zhǎng)，因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村合作醫(yī)療問題上已有先例，它們的實(shí)施均快于預(yù)計(jì)的時(shí)間表。
此前，全面免除農(nóng)業(yè)稅的腳步比計(jì)劃提前了兩年；醫(yī)改大討論中，農(nóng)村新型合作醫(yī)療重建被提速。這些，都是由部分地區(qū)先行，繼而由中央統(tǒng)一部署推廣到全國(guó)。按照這個(gè)邏輯，農(nóng)村義務(wù)教育全面免費(fèi)的步伐或許會(huì)加快。
中央醞釀化解財(cái)政分擔(dān)難題
“農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi),中央將支出多少還沒有計(jì)算”，教育部財(cái)務(wù)司綜合處處長(zhǎng)胡延品說(shuō)，“財(cái)政分擔(dān)比例就更為復(fù)雜”。
對(duì)于財(cái)政分擔(dān)，目前的3種意見分別是：按項(xiàng)目分擔(dān)、按比例分擔(dān)和逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付。
按項(xiàng)目分擔(dān)是指，基建經(jīng)費(fèi)和教育事業(yè)費(fèi)分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)責(zé)。而要清晰地測(cè)定五級(jí)政府的分擔(dān)比例，“是最難的一部分，需要極為復(fù)雜的計(jì)算，各地區(qū)差異很大，中央如何補(bǔ)、地方如何配套都不好確定”，北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)王善邁說(shuō)。
另?yè)?jù)本刊了解，財(cái)政部的一個(gè)課題組正在按照國(guó)務(wù)院要求，就義務(wù)教育中中央和地方的財(cái)政分擔(dān)比例進(jìn)行研究，但方案遲遲未出。
在一份今年3月已經(jīng)遞交教育部并在不斷修改的方案中，“藥方”變成了逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付。方案起草者稱，這一方案考慮到了中國(guó)行政區(qū)間財(cái)政縱向和橫向不均衡的問題，無(wú)須復(fù)雜計(jì)算，以縣為單位，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口由上級(jí)財(cái)政通過(guò)逐級(jí)(市、省、中央)轉(zhuǎn)移支付填平補(bǔ)齊。
這一缺口，也是農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)取消之后所帶來(lái)的新問題，地方財(cái)政收入減少后，給一些地方，尤其是較貧窮的地區(qū)帶來(lái)了壓力(當(dāng)然也可能影響到教育經(jīng)費(fèi))，亟需新的來(lái)源�！稗D(zhuǎn)移支付總是差那么一點(diǎn)點(diǎn)，其中就包括了教育經(jīng)費(fèi)；這一問題，在西部地區(qū)尤為明顯”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究者說(shuō)。
可資為證的是，此前安徽省宣城市委書記方寧也曾對(duì)本刊說(shuō)，宣城每年因農(nóng)業(yè)稅減收1.8億，中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)回1.6億，尚余2000萬(wàn)的缺口。
權(quán)威人士透露，正基于此，溫家寶總理才在政府工作報(bào)告中做出承諾，中央開始醞釀對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育全面免費(fèi)。在重構(gòu)中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度這一大框架下，目前對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”只是其中的前兩個(gè)環(huán)節(jié)。后續(xù)工作還包括：制定義務(wù)教育最低保障線、界定各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任、完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、建立均等化撥款制度和建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理制度。
“全面免費(fèi)只是降低了門檻，讓每一個(gè)孩子都能進(jìn)來(lái)讀書”，教育部發(fā)展研究中心專家咨詢委員會(huì)副主任蔡克勇說(shuō)，“然后再解決深層次問題”。
他所說(shuō)的“深層次問題”，除了包括上述的“后續(xù)工作”，還有對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)投資和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。農(nóng)村學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)不如城市，農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)投資和教師工資亦然。
公共財(cái)政轉(zhuǎn)型只是開頭
在深層次矛盾尚未解決之際，中央以加大中央支出這一方式來(lái)暫時(shí)緩解矛盾。2004年，中央用于三農(nóng)問題的財(cái)政支出達(dá)2626億元，增長(zhǎng)22.5%。“類似的增長(zhǎng)，上世紀(jì)末就開始了”，香港中文大學(xué)教授王紹光說(shuō)，“我們只要看看公共財(cái)政支出的比例就知道了，這兩年的速度更快了”。
在《2006～2020教育綱要》草稿中，教育投入占GDP的比重已經(jīng)有所規(guī)劃，2010年為4%，2020年為5%，而目前(2004年)僅為3%。
問題是， 5%這一指標(biāo)曾在多年前被規(guī)劃為2000年教育投入占的GDP比重，但這一目標(biāo)不僅沒有實(shí)現(xiàn)，教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趨勢(shì)，這一比重在2003年為3.28%，2002年為3.41%。
“財(cái)政連年增收，而增收的那部分總是沒有教育的份”，蔡克勇說(shuō)。專家們的擔(dān)心是，前述“后續(xù)工作”如果不抓緊落實(shí)，則2000年的“鏡中花”可能演變?yōu)?020年的“水中月”。而所謂公共財(cái)政剛剛邁出的幾小步，比如農(nóng)村新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育免費(fèi)等，也可能重走回頭路。
【來(lái)源：中國(guó)新聞周刊；作者：楊中旭】
